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中国尚未完之转型中的土地制度改革：挑战与出路 中文摘要：本文首先讨论了土地作为一种地方政府主要政策工具在中国当前增长模式和城市发展过程中所起的关键作用， 以及由此引致“土地财政”对我国经济、社会乃至环境可持续发展带来的重大影响。然后，本文分析了城市化背景下我国现有的征地制度、农村集体建设用地管理体制以及农地承包制度存在的主要问题， 并提出未来我国土地制度改革的主要方向和配套改革措施。 关键词： 中国增长模式， 土地财政， 土地制度， 联动改革 英文摘要：The paper first discusses land as a key policy instrument employed by local governments and its roles in China’s growth model and urban development. This is followed by an analysis of the main challenges in the country’s土地转让 land requisition system, rural collective construction land administration system and agricultural land system. Finally， a coordinated reform package is proposed for China’s land system. Key words: China’s growth model, Land finance, Land System, Coordinated reform 中国尚未完之转型中的土地制度改革：挑战与出路 一 引言 土地中国当代经济过程中一个关键环节。 年代末和80年代初的中国改革开放土地转让就是从农村土地制度改革开始的。通过赋予农民生产决策权和收益权改革极大调动了农民生产积极性，促进了农业增长和农村经济发展。以土地改革为核心的农村改革极大地解放了被计划经济时期人民公社体制、计划价格体制乃至于以重化工业发展优先的发展战略束缚的社会生产力，并为农民收入和生活水平的提高、城乡粮食和副食品供应的保障，以及80年代以乡镇企业发展为标志的乡村非农产业大发展打下了良好的经济基础。 本世纪以来中国经济中国的城市化进程加速推进。城市化过程的加速在农村人口大规模向城市迁移的同时，也带来了城市空间的大幅度扩展。人口城市化和空间城市化出现了一系列， 而都或多或少与我国现有土地制度存在体制缺陷问题紧密关联。 本文剩余部分安排如下： 在第二部分， 我们将首先讨论土地作为一种地方政府主要政策工具在中国当前经济增长模式和城市发展过程中所起到的关键作用， 以及由此引致“土地财政”模式对我国经济、社会乃至环境可持续发展带来的重大影响。在第三部分， 我们将分别讨论城市化背景下我国现有的征地制度、农村集体建设用地管理体制以及农地承包制度存在的主要问题，同时指出既有的中央政策应对和地方改革方案往往只能够起到土地转让 “头痛医头、脚疼医脚”、治标而非治本的作用，有些甚至反而与提高土地利用效率、促进社会公义的改革方向背道而驰。 文章第四部分提出了一个化解中国土地制度改革主要矛盾的系统性改革方案，并指出这种改革对改变我国当前不可持续的经济增长和城市发展模式，对中国顺利实现其尚未完成之经济转型具有非常重大的意义。 二 土地在中国当前经济增长和城市发展模式中的核心作用 进入本世纪、尤其是2002年以来，随着“入世”后的国际化、重工业化和城市化进程的加速，中国经济进入了一轮黄金增长期。经济连续多年以接近甚至超过10% 的速度增长。追根溯源，这个时期的高增长与1994年进行的以“财政收入权力集中、而财政支出责任不变”为特征的“分税制改革”有紧密关联。在分税制改革之后，由于中央在预算内收入中所占份额大大提高，而同时地方政府实际的支出责任（特别是社保支出责任）因这一时期进行的大规模企业转制而显著增加，结果导致地方政府必须面对与日俱增的巨大的财政压力。为了扩大税基，地方政府开始大规模招商引资，并通过所谓的“经营城市“，开启了一个以城市化过程中土地开发为基础的“空间城市化大跃进”，推动形成了一种非常具有中国特色的经济增长模式（陶然等，2009a）。 上述增长模式的一个最重要特点，就是地方政府在区域竞争中为了招商引资，不惜通过“竞次式”（race to bottom）的恶性竞争，为制造业投资者提供低价土地、补贴性基础设施、并降低劳工基本权益和环境保护等方面标准。随着发端于1990年代中期的国有、乡镇企业改制、重组乃至破产逐渐完成，地方政府、特别是沿海地区地方政府，开始大规模建设各类工业开发区。2003年7月全国各类开发区