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0476.公平与效率，承上启下构建第三方规划 谢世雄 周跃云 李昊 摘要：芒福德说“真正影响城市规划的是社会变革”。随着我国事业单位改革的不断深入，从规划编制 与规划管理中独立出来的城乡规划编研中心作为衔接市场与行政管理的特殊机构将如何定位和应对自上而 下的改革需求是当前不可回避的现实问题。同时，探索第三方规划力量的构建也应抓住当前历史机遇期， 自下而上完善规划业态结构，推动社会变革，促进社会的公平与效率。本文将结合中国的城市化进程从城 市规划行业本身的变革来论述自上世纪 50 年代以来大陆地区城市规划职业形态的演变和未来城市规划职 业发展的趋势，作为直接参与城市建设工作的主体，职业组织结构的每次变革对城市规划以及城市本身也 意味着意义重大的里程碑。 关键词：事业单位改革、规划管理、公共政策、规划编制 1.引言 从英国城市规划学会(Town Planning Institute)的诞生至今已近百年时间，作为世界 上第一个规划职业组织，其本身承载了社会公平和乌托邦精神，坚信改造城市是改革社会的 有效途径。自此从霍华德的《明日的田园城市》到柯布西耶的现代城市设想，关于城市规划 的研究和思考吸引了各种学科背景人士的关注，究其原因在于城市规划是一个系统工程，城 市发展和社会改革是相辅相成的：霍华德希望通过社会改革来推进田园城市的建设，把社会 改革看成理论的核心；柯布西耶主张通过物质形态的规划来构想城市的未来发展；芒福德则 提出“真正影响城市规划的是社会变革”。 本文将结合中国的城市化进程从城市规划行业本身的变革来论述自上世纪 50 年代以 来大陆地区城市规划职业形态的演变和未来城市规划职业发展的趋势，作为直接参与城市建 设工作的主体，职业组织结构的每次变革对城市规划以及城市本身也意味着意义重大的里程 碑。 2.中国大陆地区规划组织结构的变化历程 2.1 计划经济的“一元”规划业态 城市规划在作为一种职业参与到中国社会组织结构则是从上世纪50 年代开始。规划工 作者从属于国家干部人事制度，规划工作者首先是国家的技术干部，这一 “传统”注定了今 [1] 天中国城市规划职业的发展有着许多迥异于他国的特征 。这也决定了我国城市规划职业在 形成之初所呈现的 “行政-事业”的单一模式：即以规划管理部门领导的规划设计机构。根 据规划职业的角色划分，将之称为 “政府规划师”的一元规划职业形态（简称“一元”规划 业态）。 这种 “一元”规划业态在当时的计划经济体制下基本能满足城市建设和城市规划需求 的：由于城市土地开发总体的规模小，市场介入城市建设的门榄高，该阶段政府规划师的工 作主要是完成政府的指令性规划项目和一些政府授权的公共开发机构的委托规划项目。随着 市场经济的开放，这种结构于90 年代初开始发生了变化。 2.2 规划业态的 “二元”转型 上世纪90 年代以来，国内城市经济高速增长，中国城市化水平逐步进入了诺瑟姆曲线 的中期阶段，城市化进程加速，市场介入城市建设的门榄降低，建设项目和土地开发经营开 始从官方的指令性计划中走向开放的市场环境。而“一元”的规划业态和规划管理显然很难 适应这种迅速扩张的市场资本，进而导致了规划管理和规划业态组织也发生了变化。 其直接结果表现为三个方面：一是大量带有政府规划师色彩的技术部门，如省、市规划 设计研究院通过体制改革来适应快速的城市化步伐；二是大量的境外设计机构和企业争相进 入内地市场，分享快速城市化阶段的大蛋糕；三是大量民营设计机构的兴起。正如张兵先生 指出的那样：政府一时又无力组织规划，故而在管理中实际采取了 “私人规划(指开发机构 自己组织规划师规划)，政府审批”的方式，以减小规划滞后状态对经济发展的阻碍，这样 [2] “非政府规划”大量出现 。 至此，城市规划行业开始了从政府指令性工作向商业化运作的转型，与之相对应的规划 业态也从“政府规划师”的单一结构发展为“政府规划师”与“商业规划师”并存的二元结 构。尽管这种划分对具体的规划机构和个人而言不能一概而论，但作为规划职业的服务对象 而言，其划分代表了两个不同的利益方。 2.3 “二元”规划业态的完善 尽管“政府规划师”与“商业规划师”并存的二元结构在市场经济的初始阶段满足了城 市建设的需求，但随着快速城市化进程的推进，政府规划师一方面有大