银行运营中政府角色.docVIP

阅读资料六：银行运行中政府角色 银行是十分特殊的机构。它们对于支付体系的运作和货币的流通是必不可少的。企业购置新机器设备的能力以及家庭购买房屋和汽车的能力都会受到银行放贷意愿的影响。由于其特殊的属性，银行比任何其他行业，受到更加严密的管制。为了避免银行运行中的问题对经济产生干扰，政府当局对银行进行监督和管制。本章将讨论这些政府机构到底是哪些部门以及他们为何在银行体系中发挥如此显著的作用。我们将考察政府如何通过制定银行运营的规则来对银行进行管制以及政府如何通过询问与其业务相关的信息并在其行为不当时告知来对银行进行监督。章末的政策视角专栏部分将讨论政府如何决定银行是否可以合并。这部分包括一个大银行合并的案例，并研究政府是否应该阻止银行合并，防止其规模越来越大。 银行的管制 政府其它行业进行管制很少象对银行业一样严厉。在这一节，我们将研究政府对银行业进行管制为什么如此严格，政府如何实现自己的管制目标，这种管制给银行带来的成本以及银行所面临的限制。 政府为什么对银行进行管制？ 由于以下五个原因，政府对银行业远比对其他行业管制更加严格： ■减轻银行问题产生的外部性 ■将银行控制在较小的规模 ■防止银行挤兑 ■确保支付通过银行系统有效的流动 ■稳定货币供给 减轻外部性 银行不仅仅是一个企业。它是金融系统的参与者。当银行成功地发挥作用时，它将资金有效地从贷款人转移给借款人，促进经济中的支付流动，有助于促进经济增长。当一个普通的企业（如安然或世通）破产时，企业的职工会失业，股东会遭受财产损失，但是损失是有限的。而当一家银行破产时，受到损伤的不仅是银行的职工和所有者，而且包括作为其客户的许多个人和企业。另外，一家银行的破产可能伤害其它银行。因此，银行不同于其他企业，其成功或失败都具有更加广阔的影响。这些外部性使政府有理由对银行业比对普通企业给与更多的关注和管制。 将银行控制在较小的规模 美国人对金融力量集中的恐惧可以追溯到这个国家的建立。这种恐惧在20世纪初达到顶峰，当时政府解散了具有垄断力量的大型工业公司，例如约翰·洛克菲勒的标准石油公司和J.P.摩根的铁路联合企业。其间，政府通过了许多法案将银行控制在较小的规模上，限制他们的大小和势力。例如，担心银行可能在小城镇吸收存款，在大城市放贷，从而损害小城镇的经济成长并使城市受益，这是银行建立分支机构受到严格的限制的一个重要原因（参见政策链接专栏“今天的银行系统如何反映昨天的规则”）。即使在1994年，当时法律实际上已经允许所有的银行在任何州进行经营，法律仍然对任何一个银行在一州之内以对存款的数量进行控制。 政策链接 今天的银行系统如何反映昨天的规则 尽管许多银行管制搓丝随着时光流逝来来去去，但它们留在美国银行系统中的痕却依然存在，这可以从银行的数量和分布中看出来。对商业银行设立分支机构限制的历史是一个很好的例证。从1864年开始，国家银行体系建立开始，持有货币当局许可的商业银行被禁止设立任何分支机构，直至1927年，麦克菲登法案通过，这一规制才得以取消。该法案允许那些所在州允许银行设立分支机构的全国性银行设立分行（有些州允许银行设立分行，而有些州不允许），并允许它们在总部所在城市设立另外的办公地点。其结果是，只有几个州的全国性银行拥有分支机构，而大多数都没有。你或许会感到奇怪，为什么一家全国性银行只能在一个城市内拥有办公地点，但这是事实，而且维持了几十年。重要的是，各州的法律决定了银行能够拥有分支机构的程度。 然而，银行必须满足其客户的需要，随着商业合作在地理上的扩展，银行希望建立分理处以服务于这些公司客户。因此，为了规避法规对设立分支机构的限制，银行建立了新的公司机构，即建立一家持有几家州内或跨州银行的银行控股企业。银行辩称，控股企业内的银行根本不是分支机构，只是控股企业全资拥有的附属企业。尽管如此，1956年颁布的银行控股企业法案仍然禁止银行控股企业通过设立这样的企业结构进行跨州经营，除非所在的州允许这样做。但当时几乎每有哪一个州允许银行的这种做法。 最终，由于1982年发生的美国储蓄与贷款协会危机，国会通过了高恩—圣杰曼存款机构法案以挽救危机，从此银行可以跨州设立分行。为了振兴银行业，政府允许银行购买濒临倒闭的储蓄所和商业银行，这意味着健康的银行可以利用这一机会扩大自己的疆域，并向濒临倒闭的银行注入新的资产。1989年，银行收购储蓄与贷款机构的能力增强（金融机构改革，重整及强化法案），以致于他们可以收购健康的储蓄与贷款机构。最后，在1994年，新的法案（Riegle-Neal州际银行与分支机构效率法案）抛弃了所有旧的限制，除了在禁止设立跨州分支机构的州设立分支机构以外，全国性银行可以在全国其他范围内无限制的设立分支机构。 这一规制对银行的影响是，美国银行相对于其世界范围内的竞争对手而言要小得