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论公众在公共政策制定过程中的影响力 潘 迪 （浙江海洋学院 管理学院，浙江舟山，316004） [摘 要]：公众和公共政策制定之间是一种互动关系。公众倾向是公共政策制定的过程中必须考虑的重要因素。公共政策制定又规范和约束着公众的行为。公众的参与程度是与发挥其主观能动性的程度紧密相关的。但意识落后成为制约公众在公共政策制定过程中影响力的重要原因。为使公共政策民主化，必须提高公众的参政意识，必须扩大公众参与公共政策制定的渠道，必须规范公共政策制定的过程。但是这需要公众和公共权力机关的长期共同努力，也是一个充满艰辛而又漫长的过程。 [关键词]：公众倾向；政策制定；互动关系 引 言 随着世界经济全球化程度日益加深、信息技术迅猛发展和民主政治化的趋势越来越明显，国际和国内都不同程度地产生了各种公共问题。这些问题都无法通过市场自身调节来解决。在这种社会背景下，居住在不同国度的任何公众，都希望公共权力机关通过宏观调控，来克服各种犯罪、教育、住房、就业、养老、就医和环境保护等一系列棘手的公共问题。但由于公共政策是公共权力机关实行宏观调控的重要手段，所以就自然引出了如何制定公共政策的问题。 公共政策制定并非只与公共权力机关有关。公众也是其中重要的参与者。公众出于维护利益需要，越来越关注公共政策制定的过程。他们一方面希望公共权力机关的公共政策能力变得愈来愈强，另一方面也渴望自己享有这一权力并承担起一部分责任。事实上，参与公共政策制定是公众的一种共权。公众倾向是公共政策制定过程中必须予以考虑的重要因素。公共政策制定也必须规范和约束公众的行为。 但是，由于社会存在决定社会意识，所以落后的生产力必然决定薄弱的政治意识。意识落后成为制约公众在公共政策制定过程中产生影响力的重要原因。为了提高公众的参政意识，规范公共政策制定的过程，扩大公众的影响力，提高公共政策的民主性和科学性，本文围绕公众和公共政策制定之间的关系、是什么因素制约着公众在公共政策制定过程中产生影响力、如何促进并扩大这种影响力等一系列问题展开研究和论述。 公众和公共政策制定之间是一种互动关系 自国家产生以来，公共政策也随之应运而生。随着社会的发展，公共政策制定的内容和形式也在随之作出相应的调整和变化。公众在其中的作用和地位也在日益彰显。理论和实践证明，公众和公共政策制定之间的关系是变化的。到现代，不止处于一种互动关系。公众倾向是公共政策制定过程中必须重点考虑的重要因素。同时，公共政策制定也规范和约束着公众的行为。 （一）公众和公共政策制定之间互动关系的理论解释。 历史上，公众和公共政策制定之间的关系是变化的，其互动的程度与社会文明发展的程度有关。社会民主程度越高，则互动就越趋于频繁和平等。从亘古的中国到西方世界，不同时代的进步学者都直接或间接对这两者的互动关系有了一定的认识，只因时代和国度的不同在认识上有所差异。 在中国封建社会里，公众和公共政策制定之间的互动关系主要表现为主次（从属）关系。公众是现代语，按新华字典的解释，指社会上的大多数人[1]，即公众是指社会上的绝大部分人，可以包括社会各行业、各领域的人群和社会团体等组织。古语为“民”，一般指平民百姓，如“庶民”，范围要比现代意义上“公众”狭隘，但不能否认“民”是公众的一部分。古代公共政策的制定在内容和范围上不能与近代与今日相比。对公共政策，不同的学者有不同的观点。我倾向于戴维·伊斯顿的界定，他认为“公共政策是对全社会的价值作有权威的分配”[2]。这就是说，现在社会制定公共政策主要是制定一种关系全社会利益分配的政策。公共政策的制定有广义和狭义之分。本文概念限定在广义角度，包括公共政策的制定、执行（实施）、评估和终止等。 然而，古代的公共政策制定在农田水利和税收方面最为突出。并且，制定公共政策的目的，也主要是为国家或是君主服务的，然后才是安抚百姓。古代之“民”并非完全是独立的个体。古语云“普天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣”。从中可以看出，“民”其实是君主的附属物。尽管如此，古代的进步学者已经意识到“民”的重要性，有“民唯邦本，本固邦宁”[3]之说，也有认为是“民为贵，社稷次之，君为轻”[4]，还有被唐太宗李世民推崇的“君”“民”之间的“舟”“水”经典关系[5]。古代之民虽然是生活于封建的朝代，但也可以通过请愿、起义、暴动等行为来影响公共政策的制定。如有商朝末年的“武王伐纣”，有秦朝末期陈胜、吴广的“揭竿而起”。这些方式可能有些极端，但仔细推敲其目的还是为了终止原先的政策，而建立一个新政策。所以在古代，一般主张“仁政”，认为“政者，正也。”这是说，制定政策关键是要对“民”体现“仁义”，要“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”，对百姓要施以“父母之礼”[6]，反对推行暴政的政策。其中减免苛捐杂税的税法改革最为典型，如明朝