_省管县_历史与现实之间的观照_中国地方行政层级的优化改革精选.pdfVIP

行政法学研究 年第 期 2011 1 “省管县”：历史与现实之间的观照 ——中国地方行政层级的优化改革 韩春晖 （中国政法大学法学院北京 102249 副教授） 摘 要：中国地方行政层级变迁的历史周期表明：不论“二级制”,还是“三级制”,总会出现某一 层级直接管理的下级单位数目过多,此时总会面临上级能否对下级有效管理的难题。我国地方行政层级的 改革进程经历了从“市管县”到“省管县”的变迁,而“省管县”的改革模式和改革目标都存在多样的可 能。今后的改革要充分考虑到自然环境、管理半径、监督制度和职能转变等诸多因素,提高可操作性。 关键词：行政层级；省管县；职能转变；监督制度 中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1005-0078 （2011 ）01-115-08 引 言 “郡县治则天下安,县域强则国家富。”自古以来,如何对县进行有效的治理都是中国行政体制变 迁的关键因素,它成为协调与平衡中国中央与地方关系的核心问题,是促进中国政府组织和运行法治化 的前提要件,是完善和发展中国单一制国家结构的制度基础。 近些年来,中国许多省积极探索“省管县”的行政体制改革,正是试图通过减少地方行政层级,提 高中央政府政策执行的有效性,促进县级政府自主发展的积极性,扭转中央与地方关系的失衡,重新建 构合理的地方治理结构的制度实践。目前,中国纵向的行政层级为五级：中央——省（自治区、直辖 市）——地级市——县（县级市）——乡、镇（自治乡）,由于乡、镇一级并非普遍存在的实体性层 级,在城市的相应层级为县级政府的派出机关,即街道办事处，因此,一般认为我国地方层级的常态为 “省——市——县（县级市）”三级制。而所谓“省管县”体制,是指省、市、县的行政管理关系由目 前的“省—市—县”三级体制转变为“省—县”二级体制,对县的管理由现在的“省管市、市管县” 模式变为由省替代市,实行“省管县”模式,其内容包括人事、财政、计划、项目审批等原由市管理的 所有方面。从上世纪90年代开始,浙江省开始试点“省管县”的改革,试点县市在经济管理权限方面, 较大范围地享有直辖市的待遇,开这一行政体制创新之先河。目前,已有黑龙江、吉林、辽宁、河北、 山西、陕西、河南、山东、湖北、安徽、江苏、湖南、江西、浙江、广西、广东、福建、海南共18 个省和北京、天津、上海、重庆4个直辖市实行“省管县”的行政体制探索,占所有省份的70%多。可 见,“省管县”已成为中国法治建设的一个热点问题,自然也成为中国法学研究的一个焦点。 本文正是试图从历史经验与现实实践两个维度来观察我国这一波优化地方行政层级的改革,并在 比较分析中凝结一些经验和启示,粗线条式地描绘“省管县”改革的前行之途。 一、“二级制”与“三级制”：中国地方行政层级变迁的历史周期① 地方行政层级一直是中国中央与地方关系的调解器。自秦朝统一至今,中国地方行政体制经历了 一个在“二级制”与“三级制”之间反复变更的过程（古代县以下不设正式职官）,似乎形成了“二级 ① 本部分关于史料部分均来源于魏光奇 ：“从我国历史上地方行政分层的反复变更看‘省管县’的改革”, 载《领 导之友》2006 年第 4 期。 115 行政法学研究 年第 期 2011 1 制——三级制——二级制……”的循环往复。而且这种字符形成的历史现象,深刻反映出地方行政分层 决策中的矛盾与困局。 秦灭六国以后,秦始皇采取“以郡辖县”的体制,此时地方行政层级为二级制。汉初,统治者基 本上继承了秦朝的这一制度。与之不同的是,与“郡”同属