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律师受托立法的路径探索 德衡集团律师事务所 栾少湖 一、我国律师受托立法的现状 目前，我国地方人大委托律师界单独起草法案的情况越来越多。2001年2月28日重庆市 人大法制委员会委托重庆市索通律师事务所起草的《重庆市物业管理条例(草案)》。在我国 第一次委托社会专家立法8年之后，律师第一次作为独立起草人开始走向立法舞台。 2004年6月7日，青岛市人大常委会法制工作室分别与山东德衡律师事务所、山东文康律 师事务所签订了青岛市地方性法规草案起草委托协议书，委托两家律师事务所分别起草《青岛 市物业管理条例(修订草案)》和《青岛市城市房地产开发经营条例(草案)》。这两部法规已于 2006年1月1日起实施。这是我国第二起人大机关委托律师起草法案。 2005年7月26日，天津市人大法工委委托天津市律师协会起草《天津市地方立法听证办 法(草案)》。 2006年6月5日，郑州市人大与河南文丰律师事务所签订了委托起草《郑州市物业管理条 例(代拟稿)》的协议。 2006年6月12日，山东省人大常委会法工委委托山东康桥律师事务所起草新《山东省消 费者权利保护条例(草案建议稿)》。 委托立法①，将成为各地方人大探索改革地方立法的主要形式。全国人大已把委托立法作 为推动地方“科学立法、民主立法”的新趋势。这表明，将会有越来越多的地方人大委托律师立 法。律师职业的特色优势，恰好可以弥补行政立法和专家的缺陷。但通过律师起草法案的实 践，反映出的一些基本问题，应当引起我国立法界和律师界的关注。 二、山东律师受托立法的成功经验 (一)律师事务所积极推动并争取地方委托立法 青岛市人大明确将委托律师起草《青岛市物业管理条例(修订草案)》后，消息一出，青岛 市多家律师事务所争相伸手欲接绣球。山东德衡律师所主任栾少湖律师是青岛市人大代表， 经常提议律师参与立法，青岛市人大将绣球抛向德衡。鉴于律师界的热情和竞争的激烈程度， 青岛市人大决定将《青岛市城市房地产开发经营条例(草案)》也推出来进行委托起草，青岛文 康律师事务所通过竞争接手。这次青岛市人大常委会实行委托立法后，包括人民网、新华网、 专指立法机关委托其他机关直接立法的立法权委托，不仅仅指委托起草法案。但多数专家如古炜凯、李永利等主张把授权立 法和委托立法区分开。本文采取约定俗成的广义“委托立法”观点，包括立法机关委托律师起草法案。 律师受托立法的路径探索7J7 中国人大网、新华通讯社、中国青年报、大众日报、青岛日报等媒体进行了报道，引起社会各界 的普遍赞誉，正如《新京报》报道：“其中蕴含的思维转换和对未来立法模式的影响都是值得关 注的”。委托立法，不仅提高了立法机关的形象，也提高了律师形象。律师所在当前形势下，应 主动宣传和推动律师受托立法。仅从立法方面讲，至少有三个优点。 1．委托立法是人大掌握立法主动权的好形式。以前的法规起草，多是由行政机关负责，侧 重于管理权限和管理经验方面，人大对草案进行较大修改就非常困难，基本失去立法主动权。 委托立法使人大立法变被动为主动，可以独立行使话语权和选择权。 2．委托立法可以提高政府立法质量。这次委托立法，没有实行单独委托立法，而是采取委 托律师事务所立法和政府立法并行形成竞争，这是对政府立法非常好的促进和补充方式。在 起草阶段，双方都自觉地尽力完成草案，这为人大常委会审议提供了更多的选择和参考。 3．委托立法有助于创新，体现“立法特色”。不仅委托律师起草立法的本身就是特色，而 且律师起草的主观能动性和职业特色，也是法学家学者草稿和政府机关草稿明显不同的。 将来，全国会有更多的地方人大推行委托立法。这需要律师界看清趋势，积极主动地宣传 和推动立法的科学化和民主化，宣传律师参与立法的特色和作用。律师职业的独立性、专业 性、可操作性等优势，将会使律师在委托立法中大有作为。另外，律师所本身的实力和业务特 色也是影响能否接受委托立法的重要因素。 (二)工作安排尽量周密 周密的计划，使后期大量的调研工作和草稿撰写工作按计划、有步骤、高效地如期完成。 这些实践经验再次证明了一个道理，好的开始就是成功的一半。山东德衡律师起草小组工作 之初，所有成员召开了三次统筹会，专门研究确定起草的指导思想、基本目标、调研计划和分 工，报经市人大常委会法制工作室修改后实施。在人员搭配