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律师业行业管理之我见 吉林省司法厅 王晓峰 我国的律师制度是1979年恢复重建的，从那时起到上世纪90年代初的计划经济时代，中 国的律师管理模式一直是单一的行政管理。90年代初，伴随着合作所、合伙所的大量出现，律 师管理体制改革逐渐提上日程。1993年夏，司法部在确立我国律师体制改革方针时，首次提 出了“两结合”律师管理体制的构想，即适应律师业发展的长远需要，逐步建立司法行政机关 行政管理与律师协会行业管理相结合的律师管理体制。这个富有战略意义的构想提出后，全 国上下在积极推进律师事务所组织形式改革的同时，对以促进行业管理发展的“两结合”管理 体制进行了一系列仁者见仁、智者见智的探索。但是，十余年过去了，律师管理体制的改革远 没有象律师所组织形式改革那样顺利、那样取得突破性的成果。尽管一些地方律师协会建设 得到了加强，但从构建一种制度的角度去评价，我们不能不承认，当前这项改革还处于原地徘 徊的水平，不仅如此，由于这项改革政策的“高开低走”，使得一些司法行政机关和律师协会本 来合作很好的地方也常常出现种种的不和谐，以至于在人们头脑中对于为什么要建立“两结 合”管理体制的决策产生了困惑。笔者正是带着这种困惑，带着强烈的求解心态撰写这篇不 成型的文章，目的只有一个，就是寻找出路。 一、对行业管理本质的理解 行业管理是行业组织在法律和政府授权范围内，根据本行业的特点和社会对行业建设的 需要而采取的意在推动本行业发展的自我约束、自我调控的系统活动。行业管理从本质上讲 是一种自律性管理。因此，行业管理有如下特征： (1)行业管理是相对于行政管理而存在的一种管理。行政管理是代表国家和社会利益对 律师行业进行的监督和调控，行使的是公权力，而行业管理代表的是本行业的公共利益对自身 成员进行的调解和约束，行使的是私权力。二是通过补充和有机配合构成一个完整的行业管 理体系，从而使社会利益和行业自身的利益得到恰当的兼顾。但是，由于行政管理和行业管理 本质上的差别决定了它们之间是不可能相互混淆和相互取代的。 (2)行业管理的职能是基于授权取得的。首先，国家授权。国家通过法律、政策等形式对 行业组织的设立及其职能予以认可，并依据法律规定和行业特点对具体的管理权限予以界定， 使行业管理的职权获得国家上位法的支持。在我国，律师协会的设立及其职责是通过律师法 赋予的，《律师法》第五章做了专门的规定。其次，政府委托。政府根据行业发展需要和行业 组织的发展水平，把可以由政府管理的部分职能采取授权委托的形式交由行业组织来管理，使 行业组织在自律管理的同时履行部分行政管理的职能。比如，我们现行的委托律师协会负责 的行政处罚的前期工作和参与年检注册等行政许可的工作都属于这类。再次，行业授权。即 行业组织通过行业代表大会制定章程，并运用章程对本行业进行管理，但这个章程所界定的行 业管理权限必须在法律和政府认可的范围之内，为了保证这一点，《律师法》规定律师协会章 程要报司法行政机关备案才生效。行业协会除上述三种途径外，自身不能创造职能，与此同 时，行业协会在履行职能过程中还必须接受授权机关的监督。 (3)行业管理是行业发展到一定阶段的产物。行业管理不是从行业诞生时就有的，而只 有行业发展到一定阶段之后才能产生。这个“一定阶段”在外部必须得到法律的承认并在国 家管理体系中得到认可；在内部则必须形成足以产生行业管理的客观条件。基于我对行业管 理的理解，我认为这个客观条件起码应包括以下四个方面：一是有自己的经费。即，本行业有 足以支持行业管理所需要的自有财力。二是有自己选出的管理者。即行业协会的管理者必须 是本行业推举出来的能代表本行业主体利益的带头人，而不应当是哪个机关或组织指派或任 命的官员。三是有自律管理的游戏规则。即，行业协会必须有一个既反映本行业特点又能体 现社会发展要求的行业规章以及与此相配套的若干管理方面的行业规范。四是有自律的意 识。即绝大多数的行业成员承认行业管理的必要性，并具有接受行业自律管理的意识和理念。 这四个方面是一个整体，缺了哪一项都可能与行业管理的本来意义所抵触。比如，没有自己的 经费，而依靠政府的财政支持，那么，你有什么理由不听政府的招呼，而你处处按政府招呼办 事，行业利益如何维护?再如，如果行业管理的人员是由官方任命或实质上是由官方指派。那 么，他必然首先要对任命他的机关负责，而不可能全心全意地为行业利益服务?这四个条件如 果不同时具备，我们主观上要建立行业管理，要发挥行业管理的作用都不可能是完整意义上的