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惠民政策必须以民为本 ——基于政策制定和执行的视角 □王 安 （南京大学 公共管理学院，江苏 南京 210093） 摘要：惠民政策是我国各级政府贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的具体举措，能否真正惠及人民，关键在于制定出高质量的政策和实现有效的政策执行，这需要切实转变政策理念，坚持以民为本。 关键词：惠民政策；政策理念；以民为本；政策质量；政策执行 〔中图分类号〕Ｄ６　　　　〔文献标识码〕Ａ　　　　〔文章编号〕１００３－６５４７（２０１０）０１－００２５－０２ 在党的十六届三中全会上，党中央高瞻远瞩地提出科学发展观，使我国公共政策理念发生了质的飞跃，“由政策操作层面以经济建设为中心的政策理念进一步深化政策价值层面的以人为本的政策理念”。〔1 〕以人为本的政策理念归根到底就是以民为本，这里的“民”是公民。以民为本思想是以现代民主思想为基本前提，其主旨是一切以人民的利益为根本出发点。从共产党的基本指导思想来看，毛泽东的“全心全意为人民服务”、邓小平的“三个有利于”、江泽民的“三个代表”重要思想、党的十六大以来的“科学发展观与和谐社会”思想都是一脉相承的以民为本思想的重要体现。科学发展观要求政府关注民生，以民为本，让人民共享改革发展成果。近年来，我国各级政府贯彻中央精神，出台了一系列“惠民政策”，给人民群众带来了真真切切的实惠，赢得了民心，顺从了民意，增强了党的执政合法性。 公共政策相关理论表明，公共政策要想达到理想的效果，不仅需要有高质量的政策，还需要有效的政策执行。这就要求各级政府不仅在制定惠民政策时坚持以民为本，在政策执行中也必须贯彻以民为本的政策理念。 一、以民为本才能制定出高质量的惠民政策 戴维·伊斯顿认为公共政策是“对社会价值进行权威性的分配”。他解释说：“一项政策的实质在于通过那项政策不让一部分人享有某些东西而允许另一部分人享有它们。换句话说……一项政策包含着一系列分配价值的决定和行动。”〔２ 〕也就是说，公共政策是政府为解决社会公共问题而对社会价值进行权威性分配，利用一系列分配价值的决定和行动来协调政府和公众的关系。按照伊斯顿系统理论来看，公共政策就是沟通政府和公众的桥梁，是政府为应对公众的“要求”（个人或团体为获得自身的利益满足而向决策者提出的公共政策主张）和“支持”（个人和团体对政治系统决策的接受和服从）而生产的公共产品，通过这种公共产品的提供来构建良性互动的政府与公众的关系，从而促进社会和谐发展。 公共政策的整个运行过程都以社会民众为基础，同时也是以保护他们的基本利益为目的。政府制定和执行的公共政策如果能够以民众为基础，保护并增进民众的利益，民众就会支持和拥护政府，政府执政合法性就会增强，政府与民众的关系就会和谐。反之，政府和民众的关系就会紧张，当民众的要求得不到政府有效回应时，就会不满甚至对抗政府，政府执政合法性就会衰减。 惠民政策是政府回应民众的利益要求而进行的利益再分配，其出发点是为解决民生问题、为广大人民群众谋利益，是得民心、顺民意的好政策。然而，再好的惠民政策在付诸实施之前，也只是处于意识观念层面的利益分配方案，能否充分发挥其实效，还需经过政策执行环节，将政策理想转化为政策现实、把利益分配落到实处。因此，惠民政策能否惠民关键还要看政策是否得到有效执行。 政策执行是将政策理想转化为政策现实、政策目标转化为政策效益的唯一途径，也是政策过程中极为繁杂的阶段，能否实现有效执行受多种因素的制约和影响。最早构建影响政策执行因素及其过程模型的学者Ｔ·史密斯认为，影响政策成败的因素有：理想化的政策、执行机构、目标群体和环境因素。在这些影响因素中，史密斯又把“理想化的政策”列为政策执行环节的首要因素。〔３ 〕可见，政策质量的高低对政策目标的实现具有决定性的作用。 高质量的公共政策应具有公共性、公平性、合理性、明确性等特点，这就要求制定高质量的公共政策必需遵循科学化和民主化的原则。科学的公共政策必需是合理和合法的，不仅公共政策的内容合理合法，而且政策制定的程序也需要合理合法。惠民政策是政府为让人民共享改革发展成果而进行的利益再分配，必然涉及到方方面面利益的冲突和协调，尤其会涉及到相关机构和部门的特殊利益，如果不在科学原则的指导下进行充分的调查研究和细致的规划，协调好各方利益要求，政策执行时就会遇到重重障碍，难以取得实效。 惠民政策的制定不仅要具有科学性，还需遵循民主化的原则。民主的本质就是人民当家作主，公共政策的民主化就是指必须保障广大人民群众的根本利益。惠民政策的核心目标就是为人民谋利益，人民群众是直接利益相关者，如果制定过程没有人民群众的参与，制定出的政策就不可能是高质量的政策。中共中央总书记、国家主席、中央军委主席胡锦涛在纪念党的十一届三中全会召开３０周年大