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西方公共行政学产生的历史背景及历史演进 皮兴灿 戚俊华 于立柱 杨 杨 （中国地质大学（武汉）政法学院 湖北 武汉，430074） 【摘 要】西方公共行政学产生于19世纪末20世纪初，肇始于1887年威尔逊的《行政之研究》一文，19世纪中期以来，随着市场经济、工业化和城市化的迅猛发展，形成于18世纪和19世纪初的美国政治体制和政府管理模式已经越来越不适应于这个发生了根本性变化的经济与社会，政府不仅不能解决社会经济变迁带来的各种问题，而且变成了问题的一部分，为了适应经济、社会变迁对国家治理构成的挑战，19世纪90年代，美国兴起了进步改革运动，推动了公共行政学的产生和发展，到20世纪30年代，一门完全科学导向的公共行政学最后成型。 【关键词】公共行政学 历史背景 历史演进 19世纪中期以来，美国现有的政治体制和政府管理模式越来越不适应于发生根本性变化的社会与经济，政府不仅不能解决社会经济变迁带来的各种问题，而且变成了问题的一部分。面对一个以工业资本主义为核心的市场经济，政府显得十分无能、低效且不负责任。19世纪二三十年代制度化的“政党分肥”制虽然打破了自华盛顿以来上流社会精英垄断政府管理的局面，有利于培育公共机构的民主体制，但这种以党派关系来分配政府职务的制度使得任命的公职不以能力大小为准，而以效忠程度为据。其结果就是导致：“市政府的污浊气氛、州政府当局的幕后交易，以及在华盛顿政府中屡见不鲜的杂乱无章、人浮于事和贪污腐化。”恶性局面的出现。为了适应经济、社会变迁对国家治理构成的挑战，19世纪90年代，美国兴起了进步改革运动，致力于整体性地重构国家治理制度，希望从结构上根本改革各级政府，使得政府能够积极、负责和有能力地采取行动，解决当时存在的各种社会、经济和政治问题。 早期的公共行政学者不少都是进步改革运动的参加者，例如威尔逊、威洛比(William Willoughby)等。他们在推动政府改革时，大都“视推进民主为己任，以表明民主能在现代社会条件下得以维系”，然而，他们大都是讲求实际的人，“热心于建立一些使他们能够应对日益城市化和技术化的具体机制，从而发现自身的价值”。进步时代的改革者，包括这些早期的公共行政学家，绝大部分都服膺于技术理性与专业主义在物理世界取得的巨大成就，因而都很自然地希望将其运用到社会、政治领域，以解决当时面临的问题。换言之，他们都相信，运用科学的研究方法，能够解决经济、社会变迁带来的各种问题，建立一门行政科学就是理所当然的事情，那么公共行政学也就应运而生。 一、西方公共行政学产生的历史背景和社会条件 1.“行政国家”的出现 由于经济的迅速发展，导致了私人对“公共产品”（如公共交通、市政建设、社会保险、环境保护、市场秩序、反垄断、反不正当竞争、调整各种经济关系的规则等有形或无形产品）的大量需求。科技的发展和进步不可避免地产生了两个结果：其一是立法权和司法权逐渐旁落行政机关，其二是科技的发达和进步同时提出了对之加强管理的需要，如知识产权的保护、知识产权的交易规则、知识产权争议的处理等。19世纪以后，由于政党制度的日益发展和多数党内阁对议会的控制，议会民主日渐衰落，议会民主的衰落和普通司法单轨制对现代社会明显不适应。此外，帕金森定律的作用使得行政机构有一种自我膨胀的内在动力，使行政机构和行政人员的规模和人数一直呈正增长趋势，这些原因导致了“行政国家”的出现。 行政国家在给人们神奇地生产和提供了各种各样所需要的“公共产品”的同时，也生产出各种各样人们所不愿看到的副产品，而且这种副作用随着时间的推移越来越发展，以致于其有完全演变成一个社会毒瘤的趋势，此现象即为行政国家的异化。 行政国家的异化会产生一系列的危害，主要包括：（1）对民主、自由和人权的威胁；（2）腐败和滥用权力；（3）官僚主义和效率低下；（4）人、财、物资源的大量浪费；（5）人的生存能力和创造能力的退化。人们制造行政国家，本来是为人的发展创造条件，但是，在其运作过程中，它却一步一步演变成阻碍人的发展，甚至摧残人的魔域。这就需要一套新的政治理论来遏制行政国家造成的危害，即公共行政理论由此而生。 2.“文官制度”改革运动的发展 “文官制度改革运动的发轫是1865年、1883年参众两院通过了由民主党参议员乔冶?亨特?彭德尔顿提出的《文官制度法》(即《彭德尔顿法》)并由总统签署生效 （2）传统的管理理论的推动作用 传统管理理论的代表人物是弗雷德里克·W·泰罗和亨利·法约尔。泰罗是科学管理理论的创始人，其思想主要体现在其著作《科学管理原理》当中，主要包括工时与动作研究、作