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3公共政策失灵:政策分析的一个新领域汤敏轩[摘要]公共政策失灵,可以理解为一项公共政策的过程或结果偏离了政策制定者实际预想的目标,并给政策对象造成了始料不及的负面影响。作为一个在现实生活中较为常见的现象,公共政策失灵有其相对独立研究的必要性。公共政策失灵的研究,不仅可以避免价值偏好的影响,而且还能促进公共政策分析的深入和拓展。文章最后谈到了公共政策失灵研究应当立足的中国国情,并给出了初步的研究框架。[关键词]公共政策分析;市场失灵;政府失灵;公共政策失灵[中图分类号D035[文献标识码A[文章编号1006-0863(2004)12-0079-05PublicPolicyFailure:ANewFieldofPolicyAnalysisTangMin-xuanAbstract:Publicpolicyfailurecanbeunderstoodasadeviationbetweenprocessoroutcomeofapublicpolicyandtheexpectedobjectiveofpolicy-maker,withanegativeaffectiontotargetpopulation.Asapopularphenomenonindailylife,publicpolicyfailurehasitsresearchnecessityandrelativeindependence,andcannotbeequaltogovern2mentfailure.Studyofpublicpolicyfailurenotonlycanavoidtheinfluenceofvaluepreference,butalsocandeepenandwidenpolicyanalysis.Finally,thepaperputforwardtheconcretecharacteristicsofChinaandapreliminaryframeworkofpublicpolicyfailureresearch.Keywords:publicpolicyanalysis;marketfailure;governmentfailure;publicpolicyfailure一、引言:研究公共政策失灵的必要性作为一种现象,公共政策失灵在各国的实践中屡见不鲜,并且给社会经济的发展造成了明显的负面影响。因此,对于公共政策失灵的各种表现、发生的原因、以及如何克服等一系列问题的探讨无疑具有很强的实践意义。对于转型时期的中国来说,其研究的现实必要性就更为突出。从理论的角度看,当前学术界对公共政策失灵的系统研究并不多见。许多论著将政府失灵直接等同于公共政策失灵,这是欠妥当的。因为在政策主体多元化和网络化的今天,公共政策失灵是完全由政府造成的吗?应该由政府承担全部责任吗?而且,公共政策并不是政府的唯一工具。比如在中国,很多政府行为实际上并没有明确的政策依据,而是按照一种“潜规则”在运作,由此导致的政府失灵显然不能等同于政策失灵。另外,中国许多的公共政策实际上是由执政党制定的,这样,公共政策失灵就更非政府失灵所能解释的了。那么,在当前中国,公共政策失灵究竟呈现出怎样的状况呢?除了要逐一揭开上述疑团之外,本文还基于另一个更为宏大的考量。台湾学者林水波、陈志玮近年撰文指出“,以政策失灵为切入视角,给政策分析提供了另一个研究领域”。1对此,笔者深以为然。因为历来的政策分析大多从正面入手,比如为了使某项政策获得成功,应该如何设计从政策的规划制定到执行反馈等一系列的环节。这类研究注重从应然的角度对公共政策进行规范分析,却忽略了实然角度的经验研究。换句话说,在经验世界里面,公共政策没那么容易获得成功,失灵是常有的现象。因此,很有必要将政策失灵作为专门的对象,去研究政策失灵的前兆、表现、类型、原因、后果、以及如何最大限度地去预防和克服,等等。正是从这个意义上说,公共3本文研究获国家自然科学基金资助(项目编号[收稿日期]2004-09-20[作者简介]汤敏轩(1978—),男,安徽望江人,北京大学政府管理学院博士生,主要研究公共管理、公共政策。—79—中国行政管理2004年第12期总第234期现在以下几个方面:1)现实中的市场有效与市场失灵、政府有效与政府失灵之间的界限并不那么清晰,为此图中用虚线表示;2)公共政策有效与公共政策失灵之间更非界限分明,为此图中用相连的两个方框表示;3)在现实中,资源配置的方式除了市场和政府两种以外,还有大量的不同于此二者、或介于这两者之间的资源配置力量。图1清楚地表明,在规范层面上,政府行为应当被严格限定在市场失灵的领域之内。即便我们将公共政策看作是政府为纠正市场失灵而采取的方式,那也只能是主要方式,而不是唯一方式,因为政府还