美英两国之文官行政中立概念-考试院.docVIP

二、美、英兩國之文官行政中立概念 書籍目錄 : 研究報告彙編 書名 : 考試院研究發展委員會專題研究報告彙編(四) 目錄 : 文官行政中立訓練之研究 章節 : 貳、文官行政中立之內涵 (一)美國　　從美國聯邦人事行政發展史觀察，所稱「中立能力」係指政治中立，而所謂「政治中立」，並非指常任文官不能有政治立場或為政治表意，而是限制其參與政黨活動之範圍，並依職務屬性作不同程度之限制，進而擺脫政黨對適用功績制公務員、對行政的控制。　　美國聯邦政府對文官中立能力的奠基，可以回溯到1883年文官制度改革，訂定潘德頓法(Pendelton Act)，建立功績制時期；「文官中立能力」可說為支持功績制的配套要求。潘德頓法第二條規定，任何公職人員不負捐助政治基金或提供政治服務的義務，更不得因其拒絕捐獻政治基金或拒絕提供政治服務而被免職或歧視；任何人均不得憑藉職權或影響力，強迫他人或團體從事政治活動。　　1907年羅斯福(Theodore Roosevelt)總統發布第642號行政命令(Executive Order)，修正文官法第一條規定，禁止分類職位公務人員積極參與政治管理及競選活動。1939年赫奇法(Hatch Act) 制定，將中立價值予以法律化；其實質內容即是透過限制公務員的政治活動，避免公務員受到黨派壓迫，確保文官制度政治中立，進而保護功績制度(Nigro Nigro, 1994:37-38)。政府僱主限制公務員參與政治活動，在某種程度上是限制公務員的自由權(結社及言論權)，因此，赫奇法之合憲性曾受到二次挑戰，但都受到聯邦最高法院之支持。1947年 United Public Workers of America v. Mitchell (300 U.S. 75)案 〔註１３〕，聯邦最高法院承認赫奇法侵犯憲法第一增補條文所保障之權利，但仍基於「平衡原則」(balancing test)，支持赫奇法的合憲性，認同要求職位分類公務員保持政治中立，為成就政府效率之要素。大法官Stanley Reed主筆的多數意見指出︰「．．．『基本人權並非絕對』係一被接受的憲政原則，．．．在某些情形下，第一增修條文規定之重要權利，受限於對秩序的基本需求(elemental need)；沒有秩序，民權的保證將可能只是形式(mockery)．．．」；「國會制定該法的明顯目的，在於促進履行正式職責的效率及正直(efficiency and integrity )，及維持政府部門之適當紀律；很明顯地，此一目的在立法權範圍內，而且，很難明瞭為何該法不再是達成目的之正當手段(legitimate mean)」。　　1973年 United Stated Civil Service Commission v. National Association of Letter Carrieers (413 U.S. 458)案，爭議點則在第9 (a)條有關「不得在政治管理或政治競選中擔任積極的角色(active part)」規定是否違憲？聯邦地區法院及上訴法院認為該規定過於模糊廣泛(vague and overboard)而宣告違憲，但最後仍為聯邦最高法院以5：4些微多數否決。聯邦最高法院除重申1947年United Public Workers of America v. Mitchell 案意見外，並認文官委員會已制定法規進一步釐清政治活動的意義，詳細列舉被禁止及所受允許的活動，並建立程序提供有疑問之公務員建議，因而沒有太過模糊廣泛之問題。對於政治活動的限制，大法官Byron White主筆的多數意見指出︰「第一，最基本的是在政府行政部門或其所屬機關工作之公務員，應依照國會的意旨執行法律，而非依照自己或政黨的意志；他們被期望公正、無偏袒任何政黨、團體或其成員的方式，執行政府的法律及計畫；赫奇法主要理論是，為達到政府之偉大目的──公正執行，聯邦公務員不在政黨中擔任正式職位、不在政黨活動中擔任重要角色、不代表政黨競爭公職，是最基本的要求；禁止聯邦公務員從事上開活動，有助於降低『公正及有效政府』的風險。」　　惟儘管聯邦最高法院對赫奇法二度作成合憲判決，反對者仍不斷向國會施壓尋求立法補救。1976年國會曾通過法案，允許聯邦公務員參與政治競選活動、尋求政黨提名或競選公職，但為福特總統否決；1990年布希總統(George Bush)亦予否決。1993年國會允許聯邦公務員競選地方公職及在各層級政府的競選活動中擔任管理及籌募經費之工作，獲得柯林頓(Bill Clinton)總統之支持，認為保護公務員免於政治壓迫，不應以剝奪其重要的政治權利為手段(Nigro Nigro, 1994:39)。　　現行政策規定，一般聯邦公務員不得：(1)運用其正式權限或影響力，影響選