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农村建设用地产权特征与实现路径 　　摘要：农村经营性建设用地是最后进入市场，又具有举足轻重作用的关键要素。农村经营性建设用地实现市场化，意味着它将与所有活跃于市场之中的生产要素一样，具有产权属性。因此，农村经营性建设用地入市，必须在产权主体、产权用途选择、级差地租和产权移动性等方面明确其产权特征，同时，由于农村经营性建设用地与其他生产要素不同，具有较强的公益特性，所以，要加强市场的准入与监管，健全产权主体与收益分配制度，疏通入市途径与方式。 关键词：农村建设用地；产权；特征 中图分类号：DF459文献标识码：A文章编号：1003-0751（2014）01-0005-06 作为人类财富之母的土地是人类最基础的生产要素。农村经营性建设用地实现市场化，意味着它将与所有活跃于市场之中的生产要素一样，具有产权属性。本文将重点讨论农村经营性建设用地赋予产权特性的必要性，以及作为产权的农村经营性建设用地的特征和产权实现的路径。 一、明确农村建设用地产权属性的必要性和紧迫性 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出建立城乡统一的建设用地市场，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。这是我国全面深化改革的重要战略部署，宣告了我国农村一场土地改革的开始。 （一）农村经营性建设用地市场化是深化经济体制改革的必然 自20世纪80年代改革开放以来，我国经济逐渐进入市场经济轨道。改革开始时集中在产品市场化，以后逐渐实现要素市场化，除了农村经营性建设用地之外的各种要素已基本实现市场化。作为最重要的市场要素之一的土地要素至今未能完全实现市场化，主要原因是与其他要素市场化相比，涉及要素实际控制者的利益更强烈，因此其市场化举步维艰。 从20世纪80年代起步至今经历30年农村建设用地的市场化尚未实现，其过程可以分为两个阶段：一是非农建设的使用阶段。20世纪80年代中期，鉴于农村工业大规模发展，中共中央、国务院颁布《关于进一步活跃农村经济的十项政策》，允许农村合作经济组织按规划建成的店房及服务设施自主经营，可出租，但不得出让、转让集体土地使用权。然后在不少地区特别是沿海地区，由于经济发展的实际需要，不少农村集体建设用地以转让、入股、联营、出租和抵押等多种形式自发流转，这种流转无序、无规则，只能处于“地下”隐形市场流转交易。 二是流转试点阶段。2008年党的十七届三中全会提出“逐步建立城乡统一的建设用地市场”，农村建设用地的流转先后在重庆、四川、广东、安徽和浙江等地试点，取得不少有益的经验。但这些经验比较模糊，有局限性。如有的规定农村建设用地不能用于商品房建设，有的规定农村建设用地只能在当地较小的范围内流通，更多地区规定农村建设用地必须办理国家征地手续之后才能流通。 全面深化改革经济体制的核心是资源配置由市场决定。市场决定的前提是要素必须入市。显然农村建设用地制度的改革落后于整个改革进程，成为改革的瓶颈。在全面深化改革的大背景之下中央提出“城乡统一的建设用地市场”的决定，是建设“更加成熟更加定型”的市场经济体制的必然要求。 （二）农村经营性建设用地市场化是政府职能转变的需要 在非市场经济条件下，凡是利用农村土地建设的均为政府和国有企业，自然必须国家征用，让集体土地变性为国有土地。实行市场经济后，使用农村土地特别是农村建设用地者不只是政府和国有企业，还有民营企业、国外企业和集体经济，为什么依然只有国家征用后，才能使用这些土地，为什么不能像其他要素一样实现市场化？原因是错误地以为只有政府在资源配置中居于主导地位，才能保证市场经济的社会主义性质，于是政府仍然保持着强大的行政垄断权力，控制着一切“制高点”。由政府支配主要的经济资源，包括农村建设用地资源，也成为理所当然。 政府征地垄断的土地制度虽然在改革开放初期，曾通过廉价的土地和劳动力资源，为换取境外的技术和资金起到一定的积极作用，但是随着市场经济的深入发展，负面效应也日益显露：首先是强化了寻租活动，导致腐败迅速蔓延和贫富差别日益扩大，社会矛盾激化。一些地方政府把农村土地作为预算外收入的“土地财政”，逃避人大的监督。个别官员在土地审批过程中利用职权，通过改变土地出让、规划条件以及施工许可的条件，谋取个人好处。其次是降低了土地的利用效益。农村土地所有权属于农民，但处置权实际上属于地方政府。不属于自己的财产处置时往往不心痛，一些地方政府为了“招商引资”，为了形象工程与政绩工程，不惜以零地价相送投资企业。即使是后来中央政府明令禁止低价出让土地，仍然以返还土地出让金或财政补贴等各种手法变相低价出让土地。不放弃政府对于使用农村建设用地的垄断，就不可能真正体现其应有的产权属性并使其得到有效的保护，更不可能通过市场