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新型农村合作医疗制度的困境与出路 [关键词] 　新型农村合作医疗制度; 资金; 政府责任 新型农村合作医疗制度是当前中国农村最主要的医疗保障形式,其政策设计要求政府为农村提供基本医疗卫生服务,为农民提供公平的医疗保障。实践表明,新型农村合作医疗制度对于改善农村地区的医疗状况,提高农民的健康水平,减轻农民求医问药的经济负担,确实发挥了重要作用。但是,新型农村合作医疗制度在实施过程中也遇到了一些问题,妨碍了新制度的进一步推广和发展,必须认真研究并很好地加以解决。 一、新型农村合作医疗制度的实施现状 我国的农村合作医疗最早于20 世纪50 年代由河南农民首创,真正普及是在60年代, 70年代达到顶峰。20世纪70年代末80年代初的农村家庭承包经营的实行、人民公社的解体,使得以集体经济为基础的农村合作医疗制度失去了赖以存在和发展的经济基础,合作医疗迅速走向衰退。在1997年恢复与重建合作医疗制度后,全国行政村的覆盖率也只有17% ,农民参加合作医疗者仅为9. 6% , 这与20世纪70年代90%以上的合作医疗覆盖率相比,相去甚远[ 1 ] 。到2002年10月,中共中央、国务院提出,要在我国农村地区逐步建立起由政府组织、引导、支持,农民自愿参加,个人、集体和政府多方筹资,以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。这一新型农村合作医疗制度,重点解决农民因患传染病、地方病等大病而出现的致贫与返贫问题。从2003年起,新型农村合作医疗试点工作全面展开,我国农村合作医疗迎来新的局面。 2002年,《中共中央国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》中规定“实行农民个人缴费、集体扶持和国家补助相结合的筹资机制”。并明确指出,从2003年起中央财政对中西部地区除市区以外参加新型农村合作医疗的农民每人每年给予10元的补助资金,地方财政补助每人每年不低于10元,农民自己出资10 元。从2006 年起,中央财政对中西部地区除市区以外的参加新型农村合作医疗的农民由每人每年补助10元提高到20元,地方财政也相应增加10元。财政确实有困难的省(区、市) 2006年、2007年分别增加5元,在2年内落实到位[ 2 ] 。 新型合作医疗与旧的合作医疗制度的主要不同点有以下几个方面: (1)新型合作医疗制度的资金筹集由政府主导,即由政府负责和指导建立组织协调机构、经办机构和监督管理机构,加强领导、管理与监督; (2)新型合作医疗是以保“大病(住院) ”为主,即新型农村合作医疗将重点放在迫切需要解决农民因患大病而导致贫困的问题上; (3)参加新型农村合作医疗以户为单位,从而有利于克服“一人参保,全家吃药”情况的发生,也增强了基金筹集的力度; (4)资金支付实行分级、分段、分项的原则。分级支付,即辖区内政府所办的公立医院(包括乡镇卫生院)住院与经转诊到辖区外指定的三级医院住院或外出因急诊到就近公立医院就医所发生的医药费用,其起付线、报销比例和最高封顶线都有区别,辖区内报销比例高于辖区外报销比例;分段支付,指将发生的住院费用根据不同的数额分段,每段的报销比例不同,住院费用越多,报销的比例越高;分项支付,指门诊发生的费用,除规定不予报销的项目外,药费和医疗费用均按规定比例报销。 新型农村合作医疗试点工作4年来,新型农村合作医疗覆盖面逐年扩大,截至2006年底,已达全国县(市、区)总数的51%;参合农民逐年增加,已达4. 1亿人;受益面逐步扩大,补偿农民4. 2亿人次;补偿金额逐年增长,累计补偿242 亿元[ 3 ] 。与此同时,广大农民群众的卫生保健意识和健康风险意识明显增强,互助共济意识和民主参与监督意识得到了培育。新型农村合作医疗已受到广大农民群众的普遍欢迎,得到了社会各界的广泛认可。中央决定, 2008年新型农村合作医疗制度要在全国基本推行, 2010年实现新型农村合作医疗制度基本覆盖全国农村居民的目标。 二、新型农村合作医疗制度实施过程中遇到的困境 尽管新型农村合作医疗制度在试点及推广过程中取得了不少经验,在一定程度上缓解了广大农村地区特别是西部地区贫困农民因疾病而导致的贫困状况。但是,新型农村合作医疗在实施过程中也遇到了困境,对新制度的进一步扩大和普及带来一定的负面影响。具体来说,困境主要体现在以下几个方面。 (一)农民参加的积极性不高 虽然,从全国来看,已实施新型农村合作医疗制度的县(市、区)已达到一定数量,但就具体某个县(市、区)来说,农民参合率不一定高。究其原因,主要有3种情况: ( 1)农民收入水平不高。虽然每年10元的费用并不算高,但对于一些贫困农村家庭而言,这10元可以维持一个家庭一定时期油盐酱醋的开支,特别是家庭成员都较年轻且身体都还比较健康的情况下,更不愿意交这10元的参合费。(2)农民对新制度本身和对干部均不信任。之所以会出现这种情况,主要是一些乡、