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自然保护区内矿业权该如何退出？ 近日，《中共中央办公厅、国务院办公厅就甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问 题发出通报》，对甘肃省有关部门和领导进行了严厉问责。 此次中央对环境生态问题问责，范围之广、力度之大，前所罕见。随后，国土资源部 下发了《自然保护区内矿业权清理工作方案》，在对国家自然保护区内矿业权进行核查清 理的同时，严禁新矿权进入自然保护区。与此同时，河南、湖南、青海、内蒙古、广西、 宁夏等省（区）也纷纷出台文件，严禁新矿权进入自然保护区，已设立的矿权也要全部退 出。 自然保护区内探矿权、采矿权退出有着重要的时代背景。特别是党的十八大确立“五 位一体”总体布局，把生态文明建设放在突出地位以来，矿产资源开发和环境保护的矛盾 越来越凸显。在生态优先的新形势下，对自然保护区的矿产资源开发进行严格的限制，弥 补矿产资源开发的历史欠账，符合重典治乱的基本理念。按照目前的政策要求，探矿和采 矿行为必须全面退出自然保护区已经不可避免。那么，自然保护区内原有的合法矿业权该 如何退出，又该如何保障矿业权人的合法权益？近日，中国矿业报记者就此采访了全国知 名矿业专家、北京金诚同达律师事务所土地矿产法律顾问吴永高。 中国矿业报：我国现行的矿产资源开发和环境保护政策规定都有哪些？ 吴永高：矿产资源开发和环境保护的矛盾由来已久，也是客观存在的。探矿活动对生 态环境扰动较小，对保护区内动植物和自然生态造成的影响十分有限，探矿又属于“找 宝”活动，从政策上来说应当是鼓励的。采矿活动可能对自然保护区的环境影响较大，可 能对自然保护区的土地、动植物、地质环境、水、空气等生态环境造成污染和破坏。 为此，我国《矿产资源法》确定了重要地区限制采矿的制度，《森林法》、《草原 法》、《水法》也对矿产资源开发涉及森林、草原和资源保护等做出了限制性规定。《自 然保护区条例》、《风景名胜区条例》、《地质遗迹保护管理规定》、《湿地保护管理规 定》等行政法规和政策文件也涉及矿产资源开发和环境保护的规定。 自然保护区内的探矿权采矿权必须依法退出，其法律依据主要是《自然保护区条例》 和环保部等十部门联合印发的《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的 通知》（环发[2015]57号，以下简称“十部门57 号文件”）。 中国矿业报：矿业权要退出自然保护区，首先要明确自然保护区的边界范围和功能区 划。目前在矿业权退出自然保护区方面还存在哪些障碍？ 吴永高：明确自然保护区的边界范围和功能区划是矿业权退出的前提。经过60 多年的 发展，特别是20 世纪90 年代以后，我国自然保护区的建设取得了长足进步，自然保护区 的数量迅速增加，类型日益丰富，面积显著扩大。截止到2015 年底，我国现有各类自然保 护区共计2740 个。自然保护区面积14702.8 万公顷，约占国土面积的14.8%。（编者注： 截至2016 年，全国共建立各种类型、不同级别的自然保护区2750 个。） 我国的自然保护区建设在取得成效的同时，也存在很多问题。有的保护区划定的不够 科学，很多地方为争取上级财政补贴，在没有经过科学论证的情况下，随意申请划定自然 保护区；有的因为各种创建活动，过分追求保护区面积的增加等。这些问题的存在，导致 部分自然保护区目前仍然存在保护区边界范围不清楚和功能规划分区不明确的问题，这和 探矿权、采矿权退出自然保护区息息相关。因为探矿权采矿权退出自然保护区必须界定两 个问题：一是要界定探矿权采矿权是不是在自然保护区范围内，二是要界定探矿权采矿权 是不是在自然保护区的核心区和缓冲区范围内。 一是自然保护区的边界范围不清楚。根据《自然保护区条例》规定，“自然保护区的 范围和界线由批准建立自然保护区的人民政府确定，并标明区界，予以公告。”但实践 中，基于当时申请划定自然保护区的不科学，管理上的粗放和混乱，特别是土地权属的矛 盾，导致相当部分自然保护区在建立时没有明确的坐标，自然保护区的边界范围并不清 楚。如果自然保护区的边界范围不清楚，直接导致如何认定探矿权和采矿权是否在自然保 护区范围内这个问题的出现。如果不能确认探矿权采矿权在自然保护区范围内，就不能适 用自然保护区的相关规定，要求探矿权采矿权退出就缺乏充足的法律依据。 二是自然保护区的功能分区不明确。按照《自然保护区条例》的规定，自然保护区可 以分为核心区、缓冲区和实验区。不同的功能分区保护力度是不一样的，其中核心区和缓 冲区内范围内不允许建设任何生产设施，严格控制人类活动，实验区范围则允许有一定的