法理基础、税制要素与征税动机：国内房产税改革争论的三大焦点.docVIP

法理基础、税制要素与征税动机：国内房产税改革争论的三大焦点 　　摘要：自2011年国家以沪渝两地为试点推行房产税改革以来，房产税改革的步伐开始加快。立足中国实际，对开征房产税的合法性、房产税税制要素的设置以及税收功能的定位展开辩论，不仅有利于深入了解财产税这一税种的性质及功能，更有利于折射出我国当前财税体制，乃至土地制度、户籍制度中所存在的缺陷。当前国家着手推进房产税改革，引发了学者们对税收合法性的反思，也为“税收法定”的回归提供了契机；从税收归属的角度出发，把房地产税确定为地方税，规定其收入用于地方基本公共服务，使该税明确成为受益税，有利于从根本上提供大众对这个税种的承认和遵从，进而提高该税种的经济效率；短期内，将房产税视为调节房地产市场、缓解收入差距的重要手段，而长期内则将其视为地方税收的主体税种。 　　引言 　　改革开放以来，中国财税体制改革一直沿着“公共性”的主线和“市场性”的取向推进，而随着新一轮财税体制改革战略的实施，“公共性”、“市场性”的财税运行格局也逐渐形成。作为我国财税体制改革的重要一环，房产税的改革步伐也在慢慢推进。早在2003年10月，《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》就对“开征统一规范的物业税”提出了具体要求，自此具有部分房产税性质的物业税开始引起学者和社会的注意。 　　2010年以后，党中央和国家连续颁布了《坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》《国务院批转发展改革委员会〈关于2010年深化经济体制改革重点工作意见〉的通知》《中共中央关于制定国民经济和社会发展的第十二个五年规划的建议》等多项政策文件，逐渐明确了房产税改革的方向。2011年1月28日，国家以上海、重庆为试点，着手推进房产税改革，至此新一轮房产税改革付诸实践。在国家政策的推动下，房产税改革的趋势虽然已定，但是由于试点改革的实验性和局限性，试点改革的政策成效并不明显，从而引起了诸多争议。 　　一、法理基础的正当性之辩 　　关于房产税法理基础的争论，学者们所关注的焦点在于房产税改革试点的合法性问题。自沪渝两地实施房产税以来，房产税的合法性问题引起了社会各界的广泛讨论。在西方国家，房产税是各国普遍开征的一个税种，其作为税收和公共服务的连接工具，不仅为地方政府提供了可靠稳定的收入来源，也在很大程度上促进了地方基本公共服务的建设。事实上，税权是由国家主权派生出来的，税收的性质取决于国家的性质，因而我国税收的取得权（课税权）和使用权（支出权）源于人民代表大会制定的法律。然而，我国沪渝两地推行的房产税试点却是以“实施细则”的名义推行的，其依据的是国务院1986年所制定的《中华人民共和国房产税暂行条例》，并未通过全国人大及其常委会正式立法，因而属于授权立法的范畴。由于我国授权立法制度的正当性本身存在着一定的缺陷，因而以授权立法形式推行房产税的合法性引起学者、媒体和民众的激烈争论。 　　赞成者认为，沪渝两地实施的房产税改革不仅在实质上具有正当性，而且在形式上也具有合法性。从实质上来讲，开征房产税不仅能够调节社会利益分配、缓解社会财富分布不均，[1]还能够遏制住房投机行为、平抑房地产市场价格，[2]同时还能够拓宽地方财政收入来源，[3]为地方政府更好地供给公共产品和公共服务提供财力保障。[4]从形式上来看，房产税改革试点具有合法性，既不违法更不违宪。虽然房产税所依据的是国务院颁布的《房产税暂行条例》，但是该条例是“经全国人大授权、国务院制定行政法规依法设立的，它不存在新设立的问题，也不需要再重新授权”，因而在《立法法》的许可范围之内，并不违背税收法定原则。[5]另外，沪渝两地所推行的房产税改革更不违宪，它能够通过宪法的法律保留原则、平等保护原则以及比例原则的检验。虽然开征房产税会限制公民的财产权，但这仍处于立法裁量许可的范畴，因而是合宪有效的。[6]综上所述，房产税改革试点符合法制统一原则和税收法定主义原则，具有形式上和实质上的合法性。 　　反对者则认为，房产税改革的实质正当性和形式合法性都存在着明显“硬伤”。从实质上来看，这些“硬伤”可以概括为“重复征税论”、“税负转嫁论”、“不能调控和调控缺能论”以及“调控无效和有害论”等。[7]“重复征税论”认为，土地转让金已被计算至住房评估价格之内，因而以评估价格为依据征税将迫使购房者多次缴纳土地出让金，因而是“重复征税”。“税负转嫁论”与“不能调控和调控缺能论”的论点基本一致，持有这一论断的学者认为，房地产税是一种财产税，对平抑房地产价格的作用非常有限，开征房产税反而会进一步推高物价。另外，对于地方财政困难问题，不应该通过征税的方式而应该通过完善财政体制改革、调整存量财政资金的分配方式等方法解决。[8]“调控无效和有害论”认为，楼市价格取决于供求关系，而楼市问题的根源在于供给不足