财政分权-激励结构与专项转移支付.docVIP

　　财政分权\激励结构与专项转移支付 　摘要：在中央政府的转移支付制度安排中，体现中央政策意图的专项转移支付比重过高，而最具均等化效应的一般性转移支付的比重过低，这要归因于财政分权所导致的中央政府和地方政府激励结构的差异。现有体制无法消除这种激励结构的差异，中央政府对专项转移支付中出现的种种问题所采取的还是等级制的办法，这无法从根本上解决问题。提高一般性转移支付的比重是消除地区间财力不平衡的发展方向，这有赖于一系列的制度建设。 　　关键词：财政分权；激励结构；专项转移支付；中央政府；地方政府 　　中图分类号：F812.2　文献标识码：A　：1005-0892(2010)09-0022-07 　　 　　一、问题的提出 　　 　　1994年的分税制改革是我国财政管理体制的一次重大变革，它极大地改变了中央和地方政府之间的财政关系。中央政府通过划分税种和分设两套税务机构的措施，成功地扭转了财政包干制下的两个比重，即中央财政收入占全国财政收入的比重和财政收入占GDP的比重不断下降的局面。经过分税制改革，中央财政收入占全国总收入的比重一直维持在50％以上，财政收入占GDP的比重已经从分税制开始时的1994年的10.8％提高到2008年的20.4％。然而，分税制改革带来了两个问题：一是中央政府在获取了大部分的财政收入之后，却没有相应调整政府间的支出责任，这造成了地方政府的事权和财权的不对称。中央政府的收入大概占到整个财政收入的50％～55％，但是其支出只占30％左右，而地方的预算内支出却占到70％左右。二是分税制改革后，地区财力不均衡现象进一步加重。在省级预算单位之间，最高人均预算支出和最低人均预算支出的比率已经从1990年的6.1上升到1999年的19.1。差异系数已经从0.55上升到0.86(表明各省之间的差距不断扩大)。即使不考虑上海、北京和天津三个直辖市，同期的最高人均预算支出和最低人均预算支出比率也从3.9上升到6.0。 　　在这种情况下，转移支付的制度安排对于缓解地方政府财权与事权不对称所造成的财政压力，降低地区财力不均衡程度至关重要。在我国的转移支付体系中，转移支付由两部分组成：一是财力性转移支付。包括一般性转移支付、民族地区转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付和县乡财政奖补资金等。另一类是专项转移支付。它是按照政府间支出责任的划分，由上级政府对承办委托事务、共同事务以及符合上级政府政策导向事务的地方政府所给予的补助。该类补助专款专用，所以，又称有条件补助(conditional transfem)或专项拨款(specific-purpose transfers)。有专家认为，在转移支付中，一般补助具有补充基层政府基础财力的功能，处于基础地位，其比重通常超过50％。调查发现，OECD国家凡财政收入以中央统收为主的，中央财政的一般补助大多达到或超过50％。然而，我国的转移支付体系却是以专项为主的，1995年专项转移支付占转移支付总额(不包含税收返还)的56％，最高峰的1998年达到74％。后虽有下降，但还维持在50％左右，2008年这一比重达到了53％。而最具均等化效应的一般性转移支付，1995年到2003年均未超过10％，2004年以后才超过10％，但均未超过20％。见图1。 　　那么，为什么1994年分税制改革以来我国中央政府将越来越多的可支配资金纳入专项转移支付，而非用于均等化效果更为直接的一般性转移支付形式?这是本文要研究的核心问题。本文将从财政分权所造成的地方政府和中央政府的激励结构的差异出发，解释我国以专项为主的财政转移支付的成因，并探讨目前我国转移支付制度选择中所存在的两难困境，以及提高一般性转移支付的比重所需要的制度建设。 　　 　　二、财政分权与地方政府的激励结构 　　 　　1978年以前的计划经济时代，我国实行的是高度集中的统收统支的财政管理体制。在这一体制下，地方政府并不是独立的行为主体，享有的自主性空间非常狭窄，所受激励也非常有限。改革开放之后，我国实行的是分灶吃饭的财政包干体制，地方政府成为了独立的利益主体。这一体制改变了地方政府的激励结构。钱颖一和温加斯特认为，中国的财政分权实际上造成了维护市场的联邦主义，财政分权硬化了地方政府的预算，引发了政府间竞争，地方政府的激励被成功地引导到发展经济上来，从而有利于发挥地方政府的信息优势，抑制了地方的掠夺之手，最终推动了经济的发展。 　　与财政分权相反的是，在干部的升迁和管理上，中央政府实行的是集权政策。地方政府领导人的晋升存在所谓的锦标赛体制，下级政府的领导人必须投入到这场只有一个赢家的竞赛之中。中央政府通过政府的绩效考核省级领导人，省级政府以下则存在着所谓的压力型体制，即通过设计一系列的指标来对下一级政府的绩效进行考核。