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我国征地纠纷及其解决机制探究［摘 要］随着城市化进程的步伐逐渐加快，对建设用地的需求也逐步增加，而目前我国原有的建设用地供给量已无法满足城市扩建的需求，必须通过征收农村土地来增加建设用地的供给，大规模的农村土地征收是各方主体利益博弈的过程，纠纷的产生无法避免。从农村土地征收过程中重要的三方主体的特点入手，分析纠纷产生的必然性。应从土地征收立法的完善、执法监督体制的健全以及行政裁决及司法救济程序的完善三个方面，解决征地纠纷。 ［关键词］征地纠纷；集体组织；集体土地使用权人；解决机制 ［中图分类号］D651.1 ［文献标识码］A ［文章编号］2095-3283(2012)01-0119-03 一、我国征地纠纷产生的背景 改革开放以来，我国经济得到了稳步发展，随着城市化进程步伐逐渐加快，建设用地的需求量也逐步增加，而目前我国原有的建设用地供给量已无法满足城市扩张的需求。因此，必须通过征收农村集体土地，将农地转化为建设用地的方式来满足城市化进行中对建设用地的需求。以广西为例，根据《广西壮族自治区土地利用总体规划（2006—2020年）》，至2005年底全区农用地面积1789.14公顷（26837万亩），占土地总面积的75.31%；全区建设用地面积为90.97万公顷（1365万亩），占土地总面积的3.83%；全区建设占用耕地3.06万公顷（46万亩）。由该数据可以看出，广西农用地面积占全区土地总面积超过3/4，而建设用地面积仅占全区土地总面积的3.83%，全区建设用地面积是全区农用地面积的5.08%，同时广西为全国仅有的两个农业产值超过全区总产值20%的省份之一。这表明广西的工业化、城镇化建设步伐较全国其他省份缓慢，经济发展形势较为严峻，建设用地面积占全区土地总面积比重较小。根据土地利用规划，在2010年广西新增建设用地占用农用地的土地规模为7.27万公顷（109万亩），至2020年新增建设用地占用农用地的土地规模调控指标为16.88万公顷（280万亩）。也就是说从2010年至2020年每年新增建设用地占用农用地的平均规模为9610公顷（14.41万亩）。由此可见，如此大规模的农村土地征收必然是各方主体利益博弈的过程，纠纷的产生无法避免。 二、我国征地纠纷产生的原因分析 近年来，全国一些地区在农村土地征收过程中引发了许多纠纷，严重影响了经济发展、社会稳定及政府的公信力，正确处理好农村土地征收过程中的纠纷尤为重要。在征地纠纷中主要存在集体土地所有权人、集体土地使用权人、集体土地征收机关三方主体，按照西方经济学理论中的“理想经济人”的假设，他们作为利益相关者，必然在征地过程中展开博弈。因此，可从三方面分析征地纠纷产生的原因。 （一）集体土地所有权人方面的原因 根据《中华人民共和国宪法》第十条，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。《中华人民共和国土地管理法》第十条，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理”。由此可知，我国的土地所有权分为国有土地所有权与集体土地所有权两种，国家对国有土地享有所有权，农民集体享有对除法律规定属于国家所有以外的农村和城市郊区的土地所有权。在我国，个人不享有对土地的所有权，只能享有对土地的使用权。而依据土地管理法的规定，集体所有的土地是由农村集体经济组织或者村民委员会进行经营和管理。因此，在研究集体土地所有权人时应当注意区分农村集体经济组织及村民委员会与集体土地所有权人，农村集体经济组织及村民委员会只是集体土地的经营、管理者，而非集体土地的所有权人，集体土地的所有权人应该为该农民集体。 农村集体经济组织产生于20世纪50年代的农村合作化运动。它是实行社会主义公有制过程中的产物，由农民自愿组合，将自己所有的生产要素，包括土地、生产工具等交给集体，由集体所有，再由集体经济组织统一组织生产活动，农民投入到集体生产劳动中，各尽所能，按劳分配。农村集体经济组织的产生无疑对发挥广大农民的生产能力起到了举足轻重的作用，同时又考虑到生产劳动的特点，为进一步调动农民的生产积极性，我国在十一届三中全会以后，在农村实行了家庭联产承包责任制，以家庭为单位将集体所有的生产要素分配给集体经济组织成员。村民委员会产生于20世纪80年代，最先在广西的宜山、罗城两县出现，是由农民自发组成的群众自治组织。1982年宪法中确立了村民自治组织的地位，而后又颁布了《村民委员会组织法》，进一步规范了村民委员会。