农村低保制度及扶贫开发有效衔接方法探究.docVIP

农村低保制度及扶贫开发有效衔接方法探究一、农村低保制度对扶贫开发的影响 （一）积极影响 从总体上和长远来看，农村低保制度的全面实施对中国扶贫开发工作的影响是积极的，主要表现为两方面：一是作为一项“兜底性”的制度安排，直接减少了绝对贫困人口，分担了扶贫开发的一部分压力；另一方面，低保制度也提供了物质条件，使扶贫开发工作从维持生存的包袱中解脱出来，专注于发展目标的实现。 （二）对扶贫开发工作的挑战 随着农村低保制度的全面建立，扶贫开发的目标和任务不再是解决贫困人口的温饱问题，而是要着力于促进贫困人口增加收入，促进贫困地区发展。在这一新的形势下，要尽快对低保制度实施后的工作思路和政策作出调整。具体包括：一是扶贫开发工作的目标和职能必须重新界定；二是为了确保完成自身职能和发展目标，必须进行积极探索和创新，尽快确立“发展型”的激励和约束机制；三是虽然扶贫与低保性质有不同，职能有分工，但实际工作中存在交叉或重叠，如何进行组织协调和政策衔接，也是一个迫切需要解决的问题。 二、在农村低保制度与扶贫开发衔接过程中存在的问题 （一）传统扶贫开发工作：兼顾“低保”与“扶贫”双重目标的实现有难度 这两项职能的性质不同，其实现的机制也应不同。对于前者，资源分配的主要依据是“贫穷”——只要足够贫穷，达到一定的标准，政府就不能袖手旁观；而对于后者，扶贫资源的分配必须至少考虑两项内容，一是贫困，扶贫资源必须瞄准其对象——贫困者；二是扶贫资源的分配必须有助于发展目标的实现。当贫困人口（尤其是极端贫困人口）大量存在而扶贫资源又极度匮乏的时候，不仅存在操作上的障碍，而且势必面临巨大的政治压力。 （二）双重目标的实践困扰：产生逆向激励，不利于发展目标实现 扶贫开发工作兼顾双重目标和职能虽然有其历史必然性，但却不利于发展型机制的建立。扶贫开发救济、发展“一肩挑”的做法导致了三个结果：一是对贫困人群中的无发展能力者扶贫开发政策亦需兼顾，致使扶贫开发资源被分流；二是贫困人群中本就存在一部分“无发展意愿者”，他们也能享受扶贫开发政策与资源；三是受上述第二种人群的影响，大量的既有劳动能力又有发展意愿的正常贫困人口得不到正确和足够的激励，其发展意愿亦趋向弱化。 （三）在贫困标准上调的背景下，扶贫开发与农村低保衔接面临的问题 2011年1月29日召开的中央扶贫开发会议决定，将中国的扶贫标准由1274元提高至2300元（2010年不变价）。如何在贫困人口覆盖面扩大的背景下，真正切实有效地做到保障农村居民的基本生活，同时帮助他们自力更生和发展，是我们应该思考的问题。 三、对农村低保制度与扶贫开发衔接工作的建议 （一）理论分析：在看到共同点的同时，我们也必须看到两者的重大区别 第一，目标和任务不同。低保制度的目标和任务主要是将符合救助条件的农村贫困群众纳入保障范围，稳定持久地解决农村贫困人口的温饱问题。而扶贫开发的目标则是缓解和消除贫困，尽快解决并巩固农村贫困人口的温饱，根本上改变贫困地区社会经济的落后状况，缩小地区差距，最终实现全国人民的共同富裕。 第二，工作重点和方式不同。低保制度的核心是将符合低保标准的农村人口甄别出来，其保障的主要方式是生活补助；而扶贫开发则以提高农村贫困人口自我发展能力为重点，因为这是贫困地区脱贫致富的根本出路。 （二）低保制度实施后农村扶贫开发工作的重新定位：剥离救济功能，专注发展目标 2007 年以后，中国开始在农村全面推行最低生活保障制度。这一制度不仅为农村的贫困人口获取政府的资金援助提供了完善的制度保障，还在客观上为发展型机制的确立和实施创造了条件。在现阶段，由于低保覆盖面较窄，保障标准较低，现有的低保制度尚无法完全承担起对绝对贫困人口的收入和生活保障任务，扶贫开发尚需部分承担低保的职责。 （三）瞄准一个目标 这个目标就是贫困群体。要瞄准贫困群体，首要任务就是如何识别贫困群体。一是要建立贫困识别机制。首先确定贫困发生率；其次，由村两委召开全民代表大会，投票公推本村贫困户名单。二是区别对待、落实扶持政策。对确立的贫困农户分门别类进行统计，凡是确实劳动力的孤寡老人、五保户、弱智残疾贫困家庭由民政部门纳入农村低保给予保障；对因病、因灾造成暂时家庭困难、而没有丧失劳动力的贫困家庭，由民政部门纳入当年救助对象，同时纳入扶贫政策扶持对象；生育贫困家庭全部纳入扶贫政策的扶持对象。 （四）贫困线提高的背景下，政府要从实际出发 我国上调贫困线的举动得到世界的认同，但是只是得到认同还是不够的，我们必须从实际出发。各地可根据各自实际情况，灵活设定高于国家扶贫标准的本地扶贫标准。严格界定低保对象与扶贫对象，界定标准应该是扶贫标准高于低保标准，让有生产劳