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观点 化解信访困境需要制度改革于建嵘,中国社会科学院农村所社会问题研究中心主任、教授。曾带领中心课题组对新《信访条例》实施情况进行过调查研究。面对时下的信访新形势,于建嵘说,要改变信访的困局,有必要进行制度改革。 信访制度陷入困境 作为党的一项重要政策,信访制度更是党发扬“密切联系群众”优良作风、走“群众路线”最重要途径之一。信访制度设计的初衷,是在当时法治不健全的情况下,给民众提供的一种权益诉求和救济的制度性渠道,更是在人民代表大会制之外,实现群众对执政者权力监督的另一条制度途径。这样,通过群众来信来访,就可以建立一条民意“上达”的渠道,以达到深化政权合法化、化解社会矛盾以及对官员的非常规控制等目的。 但既然是民意“上达”而非“表达”,信访就会不可避免地将问题向更高层集中。近年来,信访量一直居高不下并有逐年递增的趋势、部分信访民众大量涌向北京并有些人长期滞留,这直接表现出信访制度已逐渐陷入困境。而表象之下更深层次的问题是,对信访民众的诉求,实际上国家往往不能真正给群众一个满意的处理,成功的个案往往是因“运气”得到了高层的重视,缺乏可复制性,问题就这样累积下来。因此,信访已难以达到制度设计的目的,难以向民众提供公平正义。究其原因,一是信访缺少司法式的严谨程序,更是因为国家缺少解决所有信访问题的能力和资源。信访制度设计上存在的缺陷,使其预期的权利救济功能和公权力监督功能难以实现,信访制度的“带病运行”又产生了新的问题。 党和国家解决信访难题的决策 党和国家应对信访难题的办法,主要是建立了信访责任追究制,通过对地方党政施压来“源头解决”信访问题,以减轻中央的压力。体现在法律层面,是在《信访条例》中规定了“分级负责,归口办理”的原则;在具体工作中则表现为“一票否决”制等,以将责任在党政系统内层层下压,来做到分级控制信访量。控制进京访成为一个刚性要求,信访制度成为一种典型的压力机制。 但客观上必须承认,部分信访诉求的背后是深层次的社会问题,需要中央变革某些制度、改变某些政策或者修改某些法律方有可能解决。地方政府的政治资源有限,虽能通过做好自身工作来解决一部分问题,但并不具有完全将矛盾化解在基层的能力。一旦正常的行政能力和措施无法应对上级控制信访量的要求,地方党政为了自身的政治利益,就必然要采取各种手段消解来自中央的压力。而比起逐个案件去化解矛盾真正解决“引发信访的问题”,更容易做到的是用各种控制手段来解决“信访问题”。部分地方政府或有关部门采取的方式大体有两类:一是截访、拘留、罚款等强硬手段,二是销号、陪访、金钱收买等“怀柔”手段。 截访主要是指地方官员采取某些手段把上访民众拦截在中央或上级有关部门信访登记之外而强制性带回原籍的行为,其中不乏殴打、强行限制人身自由等暴力举动。而某些地方政府把信访群众关进学习班、送进劳教所。“销号”、“销账”,则是县政府或乡镇政府请求升级信访部门的工作人员注销已经登记的来自本地的群众来访、或者拒绝登记来自本地的群众来访。这需要到上级信访部门请客送礼、沟通信息,有时更要与具体人员“联络感情”。这在体制内部增加了一个腐败的来源。而有些地方推出的“陪访制”,也是地方政府在压力下的一种“自救”措施,虽然客观上可部分化解与民众间因“截访”等激化的矛盾,但只是将信访问题部分推回给上级(中央)政府。这种办法因减少自身责任的目的过于明显,也未能取得群众的信任。 所以说,压力机制下中央政府和地方党政在信访问题上的目标、角色的差别,既造成中央政策被地方“潜规则”扭曲,也难以真正减少“非正常进京访”。因为信访民众是完全能够认识到这种不一致的,许多上访人员都相信一个行动逻辑,那就是被他们视为对手的地方政府怕什么,他们就偏偏做什么。对他们而言,如何利用这种困境和压力来保障自己的权益或获得制度外的利益也是一种理性的选择。因此,地方政府越是阻止民众进京上访,民众进京上访的动力就越大,并且行动逐步升级,直至采用各种激烈手段制造产生政治压力的事件。这反过来又会引发地方政府采取更为严厉的办法。这样一来,来自中央的压力难免使信访制度就从减压阀变成了增压器。 而在强化地方政府的信访责任外,党和政府还多次要求建立“领导干部特别是主要领导干部处理群众来信和接待群众来访制度”,随之有了各地一阵阵的领导“大接访”活动。尽管其出发点是好的,是希望各地领导干部能负起责任,但因与现代国家管理职权化原则相违背,其实际效果可能并不一定理想。现代国家最重要的规则之一,就是各司其职、各负其责。如果主要领导可以随意对下面职权部门负责的事情指手画脚,最终的结果就是无人负责。而领导亲自接访,有可能会在其权责范围内解决某些具体的纠纷,但示范效应的直接后果是,会有更多的人期待领导干部接访日。而领导干部的时间、精力、能