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西班牙农业水资源管理给我国启示一、我国农业水资源管理现状 2010年上半年，西南五省市干旱造成了巨大损失，至少有218万人返贫，经济损失超350亿元。2010年10月，河南、山西、河北、山东、江苏、安徽、陕西等省降水量与常年同期相比偏少二至九成，部分冬麦区发生旱情，全国作物受旱面积6039万亩，其中重旱898万亩，全国有220万人、273万头牲畜因旱饮水困难。 我国水资源总量达28000亿m3，列世界第6 位，但是人均占有量只有2200 m3，仅为世界人均水平的1/4，被联合国列为世界13个贫水国之一。水资源在时空分布上也表现得非常不均匀，具有东南多、西北少、夏秋多、冬春少的特点。在水资源严重短缺和时空分配不均的前提下，我国农业用水占水资源总量的70%。从世界范围来看，农业是最大用水户，农业部门用水占世界总淡水量的2/3。随着我国经济社会的发展，城市化的推进，有限的水资源决定了必然要减少对农业用水的供给，加大向工业用水和城市生活用水的倾斜。研究人员利用水与农业政策分析模型对2020年我国九大流域水平衡分析，发现如果不提高农业用水效率，到2020年我国农业缺水将达580亿m3。 虽然我国在农村水利建设上取得了令人瞩目的成就，灌溉面积从新中国成立初的2亿亩发展到现在的8 亿亩，但是灌溉工程技术及其配套、管理体系、水价政策等方面存在着诸多问题，致使农业用水效率低下，具体表现在： 第一，当前我国农村水利建设投入呈现出市场和政府“双失灵”的局面：一方面，由于农田水利是公共产品，市场机制无法发挥其有效配置资源的作用；另一方面，本应由政府承担的公共投入出现严重偏差。从数字上看，我国对于水利建设的总体投入一直在不断上升，但实际上，大约有60%的财政支农资金主要用于大江大河的治理，直接用于农业生产性支出的仅占40%左右，其中，能够分给小型农田水利建设的费用就更加微乎其微。根据第二次全国农业普查数据显示，全国有70%以上的村庄没有任何农田水利建设投资，而能够获得国家投资的村庄仅占9.56%。在实际调查中可以发现，目前农村水利建设中最大的问题是所谓“最后一公里”，即通到田间地头的建设缺位问题。 第二，农业用水管理体制不顺。政府不仅是农村水利工程的投资主体，而且建成以后运行管理、维修也完全由政府委派的下属水管单位全面负责，而水管单位并没有经营自主权、收益权和法人财产权，在经营管理上受政府部门的制约，同时又代行一部分政府职权，造成政企职责不分。而农业用水者只享有受益的权利，不承担任何责任，导致灌水设施管理缺位。 第三，水权模糊导致水资源利用率低、浪费现象严重。我国农业用水有效利用率仅达0.4-0.5，每立方米水的粮食生产能力只有0.87kg 左右，而发达国家农业用水有效利用率0.70-0.80，每立方米水的粮食生产能力2kg以上水平，除工程技术因素外，水权制度是重要原因。我国水法规定水资源国家所有，现阶段没有对水权进行分割与分配，水的产权束（所有权、使用权、收益权、处置权）归为一体，过分强调水资源作为公共产品的一面，而忽略水作为稀缺性资源还具有私人产品的一面。水权初始界定不科学，水市场不发育，导致水权排他性、可让渡性非常差，农业用水出现“公地悲剧”。由于水权制度安排不合理，通过节水措施获取的剩余水量不能通过交易带来效益，造成供需双方都没有节水积极性。 第四，我国的水污染问题已经处于一个相当严重的局面。2008年中国环境质量公报公布的数据显示，全国地表水污染依然严重。七大水系水质总体为中度污染，浙闽区河流水质为轻度污染，湖泊(水库)富营养化问题突出。海河、辽河、淮河、巢湖、滇池、太湖污染严重，七大水系中，不适合作饮用水源的河段已接近40%，其中淮河流域和滇池最为严重。工业较发达城镇河段污染突出，城市河段中78%的河段不适合作饮用水源；城市地下水50%受到污染，水污染加剧了我国水资源短缺的矛盾，降低了水体的使用功能，对我国可持续发展战略的实施带来了负面影响。 西班牙同我国相似，属于半干旱气候类型的国家，河流流量也不是很稳定，多年平均水资源量为1143亿m3，水资源可利用量495亿m3，人均可利用量1200m3，水资源比较紧缺，分布也不均匀，供需矛盾突出。我们可以借鉴西班牙的经验，对解决我国农业用水管理和利用的问题提供一些启示。 二、西班牙水资源的统一规划和公共投资 （一）制定适宜的水法 西班牙第一部有关用水的书面法令可以追溯到公元12世纪。当时的管理者设定的一些准则到现在还不过时，例如，水不能是私有财产、水资源管理是用户的职责等。1985年西班牙颁布的《水法》将水解释为一种单一的、可再生的资源，宣称所有形式的水，包括地下水都属于公共财产，鼓励通过有效使用水资源以达到保护的目的。西班牙《水