农村集体土地用益及使用权流转法律问题初探.docVIP

农村集体土地用益及使用权流转法律问题初探我国农村集体土地用益及使用权流转的法律规定现状 土地是人类生活之本，是“一切生产和一切存在的源泉”［1］它的稀缺性和重要性要求我们必须有一整套有效的制度来保证土地的充分、合理利用，使之为人类的发展谋福利、创成果。随着农村集体经济的发展，我国农村集体土地用益制度越来越不能适应社会发展的需要，越来越不能反映农民大众的经济愿望，已经影响到农村经济发展的后劲。世界上大多数国家土地使用权甚至所有权流转都是有充分法律保障的，然而，长期以来，我国集体所有的土地使用权是不能有偿让渡于他人使用的，农村集体土地使用权不能作为一种商品流通。 按照现行法律规定，我国农村集体土地的用益分三个部分：一部分是农用地，主要通过家庭联产承包形式承包于农户耕种使用；一部分是宅基地，由集体组织无偿划拨于农户建房使用，一部分是集体企业建设用地以及农村集体公益事业用地。虽然无论是我国于1988年修订的以及1998年修订的《土地管理法》都有关于“土地使用权可以依法有偿转让”的规定，但对于农村集体土地使用权来说，其效力却不甚明朗，如1988年《土地管理法》第2条规定：“国有土地和集体所有的土地使用权可以依法转让，土地使用权转让的具体办法由国务院另行规定。”可是，国务院只规定了国有土地使用权出让和转让的办法（1990年5月19日国务院令［55］号《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》），却一直也没有对于农村集体土地使用权出让和转让做出具体规制，使农村集体土地使用权出让和转让一度处在政策的空隙中成长。2002年8月29日，全国人民代表大会常务委员会第29次会议通过了《农村土地承包法》，具体规定了农民长期而有稳定保障的农用土地使用权，并规定，农村土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让、入股、抵押或其它方式进行流转（第32－50条），但流转的原则限制有：平等协商、自愿有偿，不受干涉原则；不改变土地所有权性质及土地用途原则；期限不超过承包期剩余期限原则；受让方须具有农业经营能力原则；同等条件下，本集体组织成员享有优先权原则。该法确定于2003年3月1日起正式实施。它的通过和实施，使我国农民终于可以从多变的政策中解脱出来，拥有了稳定的、可以自由流转的土地承包权，对于繁荣农村经济有着极其重要的意义。 可是到现今，我国法律仍对农村建设土地使用权的流转进行严格的限制。依据1998年《土地管理法》第63条的规定，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，唯一例外的是符合土地规划的企业破产、兼并等情形而导致土地使用权发生转移的可以不以这一限制，其第62条也规定了一个农户只能拥有一处宅基地，若出卖、出租房屋后再申请宅基地的则不予批准。以上述这些规定与我国国有土地使用权流转的相关规定比较，对农村集体土地使用权出让、转让、出租、抵押等规定的限制要比国有土地使用权流转要多的多，当然，其中有些限制是必要的，更有些限制是不必要的甚至是有害的。 二、现实的矛盾与思考 （一）近年来，农村房地产市场逐渐活跃，农民往往将其在宅基地上所建的房屋转让与他人或出租于他人，购买者或承租者有农民本集体组织成员，但也随着人口流动的扩大趋势而有许多非本集体组织人员，如外来打工者、城镇非农业户口居民等。类似的房屋买卖或出租若发生纠纷，则涉及的首要问题是：合同有没有效，如果合同有效，根据“地随房走房随地走”的原则，则可能使购房者通过房屋的受让而使自己拥有宅基地的面积超过国家规定的标准，这又与农村村民一户只能拥有一处宅基地相矛盾。如果合同无效，显然不符合法律的精神，因为现行法律仅确定农村村民在出卖出租房屋之后不能再申请宅基地，也即仅规定了宅基地使用权不得转让，却没有限制建筑于宅基地之上房屋的转让。 （二）随着农村经济的发展及土地使用制度的改革，农村集体土地的非法交易现象日益严重。［2］农村集体土地被非法出卖、转让或低价出租用于非农业建设，破坏了城市和乡镇建设的规划，侵蚀着农业的土地基础，并最终给人民的最基本生活保障造成威胁。这里固然有政府有关部门监管不力以及农村干部或村民法律意识淡薄的原因，但最根本却是源于改革开放以来我国滞后发展的农村土地用益制度。比如一些需要用地的单位无法在城市中取得国有土地使用权（地价过高是原因之一），于是将目光投向农村集体土地，而依我国现今的农村集体土地用益规定，通过正常的途径取得其使用权亦是相当困难的，所以就势必产生了大量的非法交易。 （三）我国1998年《土地管理法》第2条第4款确定，国家为公共利益的需要，可以依法对农村集体所有的土地实行征用。同时我国《城市房地产管理法》第8条所规定：城市规划区的集体所有土地，经征用转为国有土地后才能依国有土地使用权有偿出让允许从事房地产开发。我国有许多