宋才发西部大开发与小城镇建设的法律思考.docVIP

宋才发：西部大开发与小城镇建设的法律思考 西部大开发与小城镇建设的法律思考 宋才发( (中央民族大学 法学院 北京，100081) 内容提要 现代社会和市场经济发展的重点在城镇，加快小城镇建设是西部大开发的既定目标。西部地区小城镇建设目标必须与国家城镇化战略目标相适应，必须与国家整个农业和农村改革部署相一致。为此就要依法制定科学而合理的小城镇发展规划，完善小城镇多元投资体制和合理征用土地机制，做好保护历史文化名城和地下历史文物的工作，加快城镇户籍管理制度的改革，加强小城镇居民的社会保障。 关键词 西部大开发；小城镇建设；农村现代化；法律思考 现代社会和市场经济发展的重点在城镇。目前世界中等发达国家的城镇化平均水平已达42%，我国仅为30.9%，西部地区城镇化水平则更低，到1998年非农人口为17.9%，而东部为28%，且衡量城镇化水平不只是考察城镇数量和城镇人口的比例，还必须考虑城镇建设的质量等。我国已进入工业化中期阶段，城镇化严重滞后的状况，对我国现代化进程产生了诸多不良影响。因而西部大开发的重点任务之一，就是要加快小城镇建设，为西部地区城镇化和现代化夯实基础。 一 加快小城镇建设是西部大开发的既定目标。在小城镇建设方面，国家“十五”规划的重点，是发展县城和部分基础条件好、发展潜力大的建制镇。城镇密集区和中心城市周边地区的小城镇，要纳入所属区域城镇体系的总体规划，发展一批卫星城镇，形成为中心城市服务的、具有特定功能的小城镇。距中心城市较远的大城镇，要形成农产品集散中心和加工基地，农业信息、技术推广和文化教育中心，带动当地农业和农村经济发展。“十五”城镇化发展重点专项规划还指出，我国中西部地区可在壮大现有城市规模和提高质量的基础上，适当增加城市数量，优先发展区位优势明显、交通便利、发潜力大的中小城市。为适应西部开发和城镇化建设需要，国家将适时调整行政区划，修订现行设市、设镇标准，实行“县改市”与“镇改市”并存的设市模式；适度增加设市数量，对市县同驻一地的要调整行政划区，积极推进规模较小的市县(市市、镇镇、乡镇)合并。依据国家关于小城镇发展的规划和构想，我认为当前西部地区小城镇建设的主要任务，是将农村城镇化与城市现代化两个进程同时推进，将构建小城镇的现实经济支撑与保持城市的可持续发展有机地结合起来，从而使西部地区城镇化过程在时间上得以缩短，在质量上得到提高。在生产力发展方面，西部地区要借助“大开发”的有利时机，尽快使西部地区从整体上进入工业化发展阶段，使工业化与城镇化并进。工业化和城镇化是一个问题的两个方面，工业是依托，城镇是载体，只有空间上的聚集，才能产生累积效应。我们已经认识到，西部城镇化滞后是严重制约西部国民经济发展的新“瓶颈”。所以，使西部工业化与城镇化相辅相成，在农村人口逐步向城镇转移聚集的过程中，不断提高城镇的现代化水平和市民的生活质量，为城镇(城市)的持续发展开辟新的空间和美好前景，这就是西部大开发既定的战略目标，必须加速西部地区的城镇化进程。 西部开发向纵深发展必须依托小城镇这个载体。“贫穷不是社会主义”，西部开发的首要目的就是消灭贫穷。人均实现800美元GNP，按我国国内标准是“小康”；但按世界银行标准，则是刚摆脱赤贫，进入低收入水平国家的序列。西部地区离人均达到800美元GNP的标准还有一定距离，因而西部地区只能以城镇化、工业化作为基本的目标。而这一点又恰恰是将西部开发引向纵深发展的一条现实途径。西部大开发的初衷之一，就是加强西部地区基础设施建设，把西部地区之间及西部与东、中部间的城镇、城市连接起来，沟通人流、物流、资金流、信息流等，改善西部的发展条件，以带动整个社会经济的发展。国务院《关于实施西部大开发若干政策措施的通知》，已明确规定基础设施建设是西部大开发的重点，在交通运输、电网、通信、广播电视、水利诸方面给予重点投入。西部地区在小城镇建设的规划中，应当注意突出小城镇的信息“传递”作用，根据各自特点和不同区位，努力做到基础设施密集区与小城镇分布重合，最大限度地发挥基础设施的功能作用。同时要为国家实行“退耕还林、退耕还草”，封山育林、以粮代赈的移民政策做好落户工作，充分发挥小城镇吸纳农牧民人口的“聚集”作用。国家已明确规定：“对在西部地区新办交通、电力、水利、邮政、广播电视等企业，企业所得税实行两年免征，三年减半征收。对为保护生态环境，退耕还生态林、草产出的农业特产品收入，在10年内免征农业特产税。……对西部地区内鼓励类产业、外商投资鼓励类产业及优势产业的项目在投资总额内进口自用先进技术设备，除国家规定不予免税的商品外，免征关税和进口环节增值税。”“对现有城镇建设用地的有偿使用收益，主要用于城镇基础设施建设。”［1］据权威资料显示，国家为了支持以小城镇为代表的西部地区基础设施建设，2000年已动用国债投资