构建中国社会保障法律体系.doc

各国社会保障制度发展史一再表明，社会保障制度的推行，是以社会保障法律体系的建立和完善为前提的。社会保障法律体系的构建不仅与社会保障模式有着紧密联系，而且立法层面的宏观规划和现实国情的制约都会影响社会保障法律体系的未来的发展方向和具体制度内容。本文重点以“底线保障”的社会救助和“基本生活保障”的社会保险为研究对象，从社会保障法律体系的模式选择入手，在宏观规划层面提出社会保障城乡一体化法律体系的框架思路，同时根据中国的现实国情，从全民基本保障、区域群体城乡衔接的社会保险两个不同层次进行社会保障城乡一体化法律体系的现实选择。 　　一、 社会保障法律体系的模式选择 　　社会保障法律体系是指：“按照社会保障项目设置的需要而制定的法律、法规体系。”[①]各国社会保障法律体系无外乎是以社会保障项目为内容，由不同效力层次的法律法规构成的有机整体，这也是其他部门法法律体系构建的通例。然而，社会保障法具有自身的独特性，它往往与一个国家的政治、经济体制和现实国情联系紧密。通常，社会保障法律体系与社会保障模式有着密切的关系，不同的社会保障模式决定了不同的社会保障体系结构安排和具体内容。 　　“模式”即模型、样式或类型，是人们为研究的方便，对客观对象基本或主要特征的概括与抽象。“社会保障模式”所反映的就是社会保障制度及其项目在不同国家、地区的具体安排与运作所表现出的基本特征。[②] 　　通常，学者切入的角度不同，对社会保障模式的归纳就呈现不同的类型。例如，经济学家从筹资方式的角度将社会保障划分为社会共济模式、个人储蓄模式、国家福利模式和国家保险模式;也有的从实施方式角度将社会保障划分为现收现付式、部分积累式和完全积累式三种模式。社会学家通常从社会政策角度将社会保障划分为剩余模式和机制模式。法学家则在上述社会保障模式研究的基础上，剖析和构建具体的社会保障法律制度，出于对法律制度形式理性的追求，法学家更多探讨的是社会保障立法模式问题。 　　社会保障模式与社会保障法律体系关系密切，它关乎社会保障法律体系的基调和走向、具体制度内容和架构的立法技术。如果说从筹资方式和实施方式角度类型化的社会保障模式决定着社会保障法律体系当中部分的、当然也是关键的具体制度内容，经济技术含量较高的话，那么，剩余模式与机制模式的选择、立法模式的确立则决定着社会保障法律体系的基调和走向以及架构的立法技术 　实际上，剩余模式和机制模式已无法典型代表现代世界各国社会保障的制度现实，从剩余模式到机制模式只是对工业化国家社会保障形成和发展基本轨迹的恰当概括。由于影响因素的复杂性和各国具体国情的差异，现代社会不存在纯而又纯的单一模式，多数国家是以一种模式为主与多种模式混合在一起的格局。[③]我国是一个典型的城乡二元结构的发展中国家，传统农业和现代工业同时存在，地区差异又大，这决定了构建社会保障法律体系不可能固定于某一特定的单一模式，剩余模式和机制模式的精华都应该在社会保障法律体系中有所体现并各有侧重。根据工业化、城市化与现代化发展的实际进程，采取一种模式为主，辅助以其他模式的做法较为可取。具体而言，在工业化、城市化与现代化发展尚不发达，国家财力有限的情况下，可以选择以剩余模式为主，辅助以机制模式的格局构建社会保障法律体系;而当工业化、城市化与现代化发展到一定程度，城乡差距不再明显，国家财力富足，则可考虑选择以机制模式为主，辅助以剩余模式的格局构建社会保障法律体系。总之，作为社会政策的法律制度化表现，社会保障法律体系应该是动态的、开放的，反映社会的发展和时代的要求。 　　除了明确立法基调和关键的具体制度内容以外，构建社会保障法律体系还应当满足法律制度对形式理性的要求，这必然涉及到社会保障的立法模式。 　　社会保障立法模式是对不同社会保障法律体系特征的概括和总结。从世界各国的社会保障立法来看，社会保障立法模式主要有：一是“一法为主”型，如德国的《社会法典》，美国的《社会保障法》;二是“多法并行”型，如日本就是由多部平行的社会保障法律共同构成其社会保障法律体系的;三是“混合立法”型，即国家既颁布有部分社会保障方面的专门法律，同时又将另一些社会保障关系纳入到其他部门立法体系中进行规范，从而形成一种混合性的社会保障立法模式。[④]对于三种社会保障立法模式的评价，学界普遍认为，混合式立法显然是缺陷最大的一种立法模式，不利于社会保障法制建设。对于“一法为主”型和“多法并行”型模式的选择，尽管国际劳工局在《展望21世纪：社会保障的发展》中曾经建议“分散的社会保障法律应综合并尽可能汇集起来，法律应当用最清楚的合理的语言来起草”，但是考虑到中国的国情，大多数学者赞成采用“多法并行”的立法模式，理由是：由于社会保障的内容广泛和多部门管理，以及以往的立法惯例、法制结构和经验，要制定综合性的社会保障法作为母法，再在此基础