浅谈澳门基本法附件二中的“备案”用语分析 .doc

浅谈澳门基本法附件二中的“备案”用语分析 论文摘要 备案在我国的许多法律法规中被使用，目的是对备案标的的审查监督，我国实施一国两制制度，中央有权通过备案方式监督特别行政区权力的行使，特别行政区基本法中关于“备案”用语不完全等同于我国其他法律、法规的“备案”用语，《澳门基本法》附件二中“备案”与基本法第17条的“备案”用语不同，附件二中“备案”具有批准的涵义。 论文关键词 澳门基本法 备案 审查 监督 我国实施一国两制，澳门特别行政区作为我国的地方行政区域，特别行政区享有立法权，通过立法备案的特殊方式接受全国人大常委会和中央人民政府的监督，区别于大陆的立法审批制度，立法备案制度维护了国家法律统一性，有利于澳门特别行政区的工作和基本法的实施。 《澳门基本法》的附件二第3条规定“特别行政区立法会的产生办法和法案、议案的表决程序，如需对本附件的规定进行修改，须经立法会全体议员三分之二多数通过，行政长官同意，并报全国人大常委会备案”。有学者认为上述有关修改比其他条例通过的程序严格，但是备案的程序却是相同的 。 从基本法附件二第3条来看，立法会产生办法的修改，必须在《澳门基本法》第68条、第144条规定的范围内，并且符合全国人大常委会的解释和决定，根据社会发展需要可以对附件二进行修改，对附件二的修改亦属于对立法会立法权的范围，按照《澳门基本法》第17条的规定，立法会通过的法律须向全国人大常委会备案，立法会产生办法也不例外，但附件二第3条规定立法会产生办法的修改需向全国人大常委会备案，既然第17条已经规定了特区立法机关制定的法律报全国人大备案是基本法规定的法定义务，附件二为什么特别规定立法会产生办法的修改要进行备案，附件二第3条的规定是不是赘述？ 一、附件二“备案”用语与全国人大常委会的解释 全国人大常务委员会依据《宪法》第67条第4项、《立法法》第42条第1款、《澳门基本法》第143条第1款规定拥有解释法律的职责和权力，基本法作为全国性的基本法律，全国人大常委会所享有的基本法解释权是一项宪法权力，具有排它的法律效力。全国人大常委会关于《附件一第七条和附件二第三条的解释》（简称《解释》）证明了上述“备案要件”的说法：“两个附件中规定的须经立法会全体议员三分之二多数通过，行政长官同意，并报全国人大常委会批准或者备案，是指行政长官的产生办法和立法会的产生办法修改时必经的法律程序。只有经过上述程序，包括最后全国人大常委会依法批准或者备案，该修改方可效。”《解释》明确了附件二修改的程序问题，对澳门具有最高和最终的法律效力，所以关于附件二的修改中备案是必经程序，经过备案的立法会产生办法才生效。澳门立法会意见书也明确了这一点，“立法会全体议员三分之二多数通过的决议案及其附件二修正案（草案），只是公布经立法会所作决议的中间行为，对于行政长官是否同意经立法会通过的修正案（草案）以及全国人大常委会是否对修正案以予备案，并无任何的法律约束力” 。 二、附件二中的“备案”用语的特殊性 有人会认为备案在备案审查制度中既然只是起到程序方面上告知、登记、存档的作用，那么为什么基本法第17条的关于“备案”的规定与附件二第3条关于“备案”的规定具有不同的性质？有学者认为全国人大常委会的《解释》确定了备案是附件二修正案草案的生效要件，实质上是企图将附件二第3条的“备案“与附件一第7条的“批准”等同 。实际上，附件二中的备案与基本法第17条的备案用语并不完全相同，并且与附件一中的“批准”有类似的意义。 （一）附件二的修改属于授权修改，受授权机关的监督 《澳门基本法》是我国的基本法律，附件是基本法的组成部分亦属于基本法律，按照谁制定谁修改的原则，附件二的修改属于全国人大或者是全国人大常委会，但是附件二并没有明确有权修改主体，根据全国人大常委会的《解释》，“附件二是否需要修改，澳门特别行政区行政长官应向全国人大常委会提出报告，由全国人大常委会依照《澳门基本法》第47条和第68条规定，根据澳门特别行政区的实际情况确定。修改行政长官产生办法和立法会产生办法的法案，应由澳门特别行政区政府向立法会提出”，可见附件二的修改权主体包括两个——全国人大常委会决定是否修改，特区在符合基本法和全国人大常委会的解释、决定的前提下，对具体内容有修改权，这里的修改权仍然是授权性质的，授权机关具有监督被授权机关的立法行为的权力，所以全国人大常委会有权对其审查和批准。 （二）附件二第3条“备案标的”的性质 特区关于附件二的修改权不属于基本法第17条所规定的立法权范围，决定了附件二规定的“备案”区别于17条规定的“备案”。首先，第17条的立法权针对的是特区自治权范围内的本地立法，而附件二并不是特区自治范围内的事务，其本身