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                       雄鹰 FEMA 的应急救灾膂力  吕孝礼  靠总统和政府以及各种救援组织是对付不了灾难的——频受自然灾害袭击的美 国人逐渐认清这一事实。但谈到美国应急管理与灾害救助体系，却不能不提的一个联邦 政府机构：美国联邦应急管理署 （Federal Emergency Management Agency, 简称 FEMA）。 在遭受重大灾害的地区，如 5 月份（龙卷风是今年 5 月 22 日）遭受龙卷风破坏的乔布 林市（Joplin ）和被洪水威胁的密西西比河流域，我们都可以见到他们员工的身影：受 理灾民灾害救助申请，与红十字会、志愿者组织、宗教组织以及非政府组织一起为灾民 提供饮用水、食物以及临时救助所等。    为总统提供决策建议的 FEMA  FEMA 成立于 1979 年，初衷是为整合美国联邦层级的应急管理职能，负责协调 各级政府部门、非政府部门和私营部门进行灾害救助与管理。美国应急响应执行的是自 下而上的模式，联邦政府在其中仅起到辅助救助的作用；联邦政府介入地方灾害管理工 作必须基于地方政府的请求和申请，并获得总统批准才能开始（虽然在 2004 年修正的 国家响应计划（National Response Plan）和随后的国家响应框架中(Natioan Response  Framework)规定，国土安全部部长也可以宣布国家重大突发事故）。FEMA 进行灾害救 助响应的一般程序如下：如果地方行政首长认为已经发生或者即将发生的灾害超出当地 应急能力，可以向上一级政府申请帮助；通过逐级申请，最终州政府可以向 FEMA 申请 联邦政府的救助，FEMA 为总统提供决策建议（这里的申请主要是向总统申请宣布该区 域进入紧急状态或者重大灾害状态，总统根据 FEMA 的建议正式宣布该州进入紧急状态 或受重大灾害影响，根据相关法律宣布紧急状态的州即可获得联邦救助）；在获得总统 批准的情况之下，联邦政府开始介入，但仍以当地社区和政府为主体，FEMA 提供所需 资源，协调各级政府和非政府组织进行备灾和救灾响应工作。  这一联邦政府充当辅助角色的应急管理模式以美国联邦制下的分权自治为大的 制度背景，并逐步通过立法实现其制度化；如《斯坦福法案》确定了总统宣布某一区域 是灾区和重灾区的权力，同时也确定了 FEMA 和今天的国土安全部作为救助协调人的角 色。理论上说，该应急管理模式的前提是各地区要有充足的能力自发组织完成初步紧急 救援和应急响应工作。因为在一些情况之下，受灾地区的客观条件也直接决定了联邦政 府的资源可能无法在最初黄金救援期快速到达灾害现场。例如 2005 年卡特琳娜飓风发 生之后，通讯设施完全中断，进入灾区的主要通道也被切断，机场被淹没，虽然在政府 设定的避灾所提前储备了救援物资，但是滞留在新奥尔良市的灾民数量远远超出预期准 备物资的供应能力范围。  但是，真正的政策实施却与预想渐行渐远。各级地方政府往往在灾害稍微达到 一定程度就向联邦政府申请救助，而总统经常出于政治选举和其他考虑，尽量满足地方 政府的救灾请求。对于一些常规性灾害，这样的做法未见不妥，联邦政府的介入使各级 政府部门能够快速响应，救援工作有条不紊。久而久之，民众对于政府第一时间提供灾 害救助的依赖性越来越大，社区和家庭都认为政府会在受灾来临的第一时间赶来救助我 们，而放松对自救物资的储备和自救能力的建设，从而酝酿了巨大的隐患。当真正的巨 灾来临时，如卡特琳娜飓风中社区和居民的自救能力就会暴露出很多不足之处。在媒体 的放大效应下，各级政府成为千夫所指。在美国，很多应急管理领域专业人士都在呼吁 增强居民自救能力和社区减灾能力建设，减少对政府和外部组织的依赖。 FEMA 的博爱：增强社区“毛细”自救力  社区减灾能力建设涉及到应急管理工作中并不显见的环节——减灾防灾以及与其它应 急管理环节的关系。早在上世纪 90 年代 James Lee Witt 主政 FEMA 期间就这方面推动了 名为综合应急管理（Comprehensive Emergency Management）的工作，这一工作在应急 管理领域产生了重要的影响。[Witt ：上世纪 90 年代力推减灾防灾环节，认为只有在日 常做好扎实的减灾努力和风险及致灾因子评估工作，才能降低和控制灾害所带来的损 失。根据美国测算，投入一美元到减灾中可以减少四美元救灾的投入。   综合应急管理主要包括三个纬度：全阶段管理[全阶段管理，力图系统管理减灾防灾 （mitigat