我国公共工程腐败模式的分析及腐败程度的初步测算.pdfVIP

*本文系全国行政学院科研合作课题“廉政评价的公民参与机制研究：理论、路径与方法”（13HZKT128）的阶段性成果。 作者肖俊奇，男，中共绍兴市委党校教师，绍兴市农村党风廉政建设研究中心副主任，北京大学廉政建设研究中心兼职研究人员 （绍兴 312000）。 ① 根据《关于开展工程建设领域突出问题专项治理工作的意见》，我国工程建设领域存在的突出问题包括：一是一些领导干部利用职权插 手干预工程建设，索贿受贿；二是一些部门违法违规决策上马项目和审批规划，违法违规审批和出让土地，擅自改变土地用途、提高建筑 容积率；三是一些招标人和投标人规避招标、虚假招标、围标串标、转包和违法分包；四是一些招标代理机构违规操作，有的专家评标不 公正；五是一些单位在工程建设过程中违规征地拆迁、损害群众利益、破坏生态环境、质量和安全责任不落实；六是一些地方违背科学决 策、民主决策的原则，乱上项目，存在劳民伤财的“形象工程”、脱离实际的“政绩工程”和威胁人民生命财产安全的“豆腐渣”工程。 提要：公共工程领域是我国腐败发生的重灾区。试从公共工程牵涉的多元利益主 体和复杂运作流程入手，根据腐败主体、权力支撑、涉及环节、腐败手段和腐败方式 的不同，总结公共工程腐败的六种典型模式。并进一步利用寻租理论、俘获理论和合 谋理论等工具对公共工程腐败模式进行理论分析。在此基础上，参考国际上测量腐败 的经验，利用公开数据和资料，对我国当前公共工程腐败的程度进行初步测算: 从腐 败治理重点领域维度看，专项模式的实行，说明治理公共工程腐败是近几年国家腐败 治理的首要任务；从腐败立案比例来看，工程建设领域腐败案件数，约占全国腐败案 件立案数的 10%，高居各行业腐败榜首；从腐败金额来看，粗略估计公共工程腐败约 占公共投资总额的 25%；若从典型案例看，腐败现象更是五花八门，花样频出。 关键词：公共工程 腐败模式 腐败测量 2014年第 8期 No.8,2014 2014年 8月 Aug.,2014 观 察 与 思 考 OBSERVATION AND PONDERATION 我国公共工程腐败模式的分析及 腐败程度的初步测算 * □肖俊奇 公共工程领域是我国腐败发生的重灾区。2008 年金融危机以后，伴随新一轮政府投资项目的上马高 潮，成千上万亿的项目资金背后，不乏贪官和奸商的 觊觎，在工程建设、房地产开发、土地管理和矿产资 源开发、金融等中央纪委反腐的“重点领域和关键环 节”，都有腐败分子长袖善舞的身影。鉴于此，2009 年 7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于 开展工程建设领域突出问题专项治理工作的意见》， 决定用两年左右的时间，集中开展工程建设领域突出 问题专项治理工作。淤 2014年 6月，中央工程治理领 导小组办公室通报，截至今年 4月底，3年来全国纪 检监察机关共受理工程建设领域违纪违法问题举报 4.64万件，立案 2.47万件，查实 2.22万件，给予党 纪政纪处分 1.67 万人；其中，厅 （局） 级干部 90 人，县 （处） 级干部 1585 人，移送司法机关处理 8824人。 这个结果，与其说反映了治理工作之成效，毋 宁说突显了我国公共工程腐败之严重。果不其然，在 国家治理工程腐败“重拳出击”的同时，“豆腐渣工 程”仍频频出现。例如 2012年 8月底，哈尔滨阳明 滩大桥引桥垮塌，造成 3人死亡、5人受伤，却被当 地官方定性为“匝道侧滑”，结论难以让人信服；无 53 我国公共工程腐败模式的分析及腐败程度的初步测算 独有偶，2012年甘肃、贵州、太原等多地发生高速 和市区路面塌陷，强降雨、货车超载等也成为政府部 门的“挡箭牌”。然而，自然因素无法掩盖工程建设 和管理背后的权力运行问题，我们必须深入研究公共 工程建设的运作机理，努力揭示公共工程腐败的特 点和规律，以期提高公共工程治理绩效。为此，作 为一项前期研究，本文将梳理我国公共工程腐败的典 型模式并对其作出理论分析，然后根据公开数据对公 共工程腐败的程度作一初步估算，以作为进一步研究 的基础。 一、公共工程的公共契约本质 公共工程本质上是一组公共契约的组合，这是 由公共工程的价值取向与基本特性决定的。从价值取 向上看，公共工程以公共价值为依归，也就是说，正 是有了公众所必需、社会个体所不能，以及政府所具 有和承担的维护与增进公共利益的能力和职责，公共 工程才具备了合法性和必要性。从公共工程的基本特 性来看，公共工程具有行政性、公用性和公有性等特 点。行政性要求公共工程由政府主导，从项目的设立 到建设，再到运营，都是由政府控制的，而政府之所 以要进行这些建设，是由其公共管理职能决定的，是 履行行政职能的一种方式；公用性要求公共工程的最 终产品可以直接或者间接 淤 地满足公共需求，增加 社会福利；公有性要求公共