大城市外来人口本地化困境的反思_以上海为例_郭庆.pdfVIP

近年来，户籍改革的呼声越来越高，中央和地 方政府提出了很多改善外来人口生存状况的对 策，比如上海等大城市放宽入户条件，吸纳外来 人口子女接受义务教育等等，这无疑是一个巨大 进步，但是，这些政策还远远不能解决问题，很多 的对策总是难有实质性的突破，导致外来人口在 就业、住房、子女教育、社会保障等方面仍旧遭遇 着严重的社会排斥和限制。那么，大城市“本外” 区域分割为什么仍旧突出？外来人口享受本地化 待遇的过程中遇到了怎样的困境和矛盾？如何化 解其中的矛盾和困境？这是非常值得研究的课 题。 本文拟以上海为例，通过反思外来人口本地 化困境的方式回答上述问题，以期对消除“本外” 分割有所裨益。 一、本地化困境 上海等大城市地方政府在推进外来人口本地 化①的过程中陷入了两难境地，主要遇到了以下 难题与矛盾： 1. 本地化与地方承受力之间的矛盾 一方面，政府作为公共利益人，要从维护社会 [摘 要]本文以上海为例，说明大城市外来人口的福利压力、财政压力、社会治安压力、资源 环境压力等等压力和负面效应其实都被人为地夸大了；外来常住人口本地化的过程其实有利 于减少外来人口压力和负面效应，而不是加大；因外来人口本地化而增加的用工成本非常有 限，而且，用工成本的增加也是非常必要和合理的。 [关 键 词]外来常住人口 本地化 困境 反思 [作者简介]郭庆（1985-），男，江西新余人，华东师范大学人口研究所博士研究生，研究方 向：人口、经济与社会保障。 [中图分类号]C912 [文献标识码]A [文章编号]1008-7672（2010）05-0093-08 大城市外来人口本地化困境的反思 ——以上海为例 郭 庆 （华东师范大学中国现代城市研究中心/人口研究所，上海 200241） 公共政策与公共管理 ① 本文所界定的外来人口本地化主要是指大城市外来常住人 口在“就业、住房、子女教育、社会保险、医疗卫生服务等福 利待遇方面的本地化”，而不包括生活方式、社会交往和心 理认同等精神层面的本地化。这些福利待遇都是依附在户 籍上的，因此，外来人口本地化与户籍改革密切相关。 公共政策与公共管理 － 93 － 华东理工大学学报（社会科学版） NO．4 20105 大局利益的角度出发，努力改革“本外”二元分割 的社会结构，建立惠及外来人口的利益共享机 制。但另一方面政府又不得不考虑地方承受力。 政府担心本地化水平的提高会吸引大规模的外 来人口流入，对上海等大城市的就业、社会保障、 公共财政、城市交通、社会治安等各个方面造成 巨大的压力，引发失业、贫民窟、城中村、交通拥 挤、环境恶化等等一系列的城市病，最终导致城 市发展受挫。并且，户籍人口自身的福利资源配 置尚且存在着供给不足和供给不平衡的问题，更 加阻碍了地方政府给予外来人口平等的福利待 遇。 2. 本地化与城市竞争力之间的矛盾 本地化的目标还与城市综合竞争力的提高相 矛盾。除人才的因素外，普通劳动力也是构成上 海城市综合竞争力一大因素。因此，政府担心如 果给予外来人口本地化的福利待遇，完善外来人 口的社会保障，不仅会增加外来劳动力自身的就 业难度，还会增加用人单位的用工成本，从而最 终影响上海市的投资环境和综合竞争力。 因此，基于以上几点的考虑和认识，权衡利益 得失，本地政府仍然很无奈地采取“本外有别”的 公共政策，从而导致外来人口的福利待遇持续受 到排斥和压制，外来人口本地化难有实质性进 展。 二、反思本地化的压力与难题 如前所述，外来人口压力、资源约束、用工成 本增加是本地化的主要难题，成为地方政府对外 来人口实行规模控制和福利限制的主要理由。这 些理由似乎有其合理性，然而，仔细推敲的话实 际上很多说法都是站不住脚的。我们必须要正确 合理地认识外来人口的压力和用工成本的增加， 必须反思和重新回答以下问题：即外来人口真的 会造成非常大的压力吗？外来人口的压力到底是 谁造成的？是外来人口增长过快引起的吗？用工 成本的增加是否会影响上海市的竞争力？ 在此，本文先系统总结和梳理外来人口本地 化所带来的就业、公 共服务、公共财政、城市 交 通、社会治安等等压力，并逐条分析这些压力的 充分性、合理性与不足性①，继而探讨用工成本增 加与外来人口本地化之间的联系。通过以上两点 的分析对本地化困境进行反思和解构。 1. 就业压力与外来人口本地化 总的来看，外来人口会对上海本地就业形成 一定的替代，造成一定的冲击，但这种替代和冲 击是有限的、局部的，主要集中在高端劳动力市 场，并不会造成整个上海市民就业环境的恶化。 因为只有拥有较高的人力资本外来人口才会具 备与城市本地人竞争就业机会的实力，从而对上 海本地人才形成一定的就业压力。但是，由于低 人力资本的外来农民工占外来人口大多数，因此 外来人口形成对本地劳动力的替代量是较少的，