大城市外来流动人口特征与社区化管理.pdfVIP

517/ 1999 中国软科学 政策研究 摘要 : 外来流动人口管理研究是近年来城市管 理研究的热点问题之一。本文以上海为例 ,以对上海 外来流动人口特征分析和类型划分为基础 , 阐述其 管理意义 ,并在社区理论、人口理论和管理理论的指 导下 ,探讨大城市外来流动人口社区化管理的内容、 模式、机制和保障条件 ,试图建立起社区化管理的基 本理论框架 , 以促进大城市外来流动人口管理研究 的发展。 一、引言 人口迁流是社会经济发展进步的必然产物 , 其 形成和发展源远流长。由于计划经济体制及其户籍 制度的控制作用 ,在很长一段时期内 ,我国流动人口 基本保持在一个较低的规模水平 , 其重要性远远不 及计划生育 (自然变动) 和户口变动 (机械变动) 。故 而期间出版的关于城市管理或人口管理的著述中 , 涉及流动人口管理的几乎寥若晨星 , 这种情况甚至 延续到 80 年代中后期。 1984 年国务院《关于农民自理口粮进镇落户问 题的通知》的颁布吹响了农村人口向城镇迁流的号 角 ,外来流动人口在城市的存量开始逐步上升。而次 年公安部颁发的《关于城镇暂住人口管理的暂行规 定》表明外来流动人口管理开始得到政府部门的重 视。80 年代末 90 年代初出现的外来农村劳动力打 工浪潮则将流动人口研究和管理推向新的高潮。 90 年代以来 ,各种流动人口管理的政策和法规 纷纷出台 ,管理机构相继成立 ,如上海市已出台的直 接针对流动人口管理的政策和法规已有七项之多 , 并且部分内容已数易其稿 , 并且有关部门还于 1996 年制定了《上海市外来流动人口管理工作的五年规 划 (1996 - 2000)》, 1998 年还对此规划作了修订 ,流 动人口管理的重要与深入程度由此可见一斑。 本文主要以上海为例 , 分析大城市外来流动人 口的特征 , 细分管理重点与难点 , 阐明管理意义 , 并 在社区理论、人口理论和管理理论的指导下 ,探讨外 来流动人口社区化管理的内容、机制和保障条件。 二、外来流动人口特征 1. 人口学特征。流动人口的人口学特征变量 (包括性别、年龄、婚姻等) 通常是密切相关且基本保 持稳定的。几乎所有的调查都表明 ,外来流动人口除 了在部分具体量化指标 (如性别比、年龄构成等) 上 呈现出更为极化的趋势外 , 总体上和一般迁移人口 群体的特征无异 , 即性别比高 , 年龄构成轻 , 未婚比 重大 ,文化素质水平低。若从不同的迁移动因看 ,外 来流动人口的人口学特征又存在较大的内部差异 , 如经济型流动人口性别比又相对较高 , 年龄构成相 对更为年轻 ,而社会型流动人口则较为平衡。 2. 居住分异特征。外来流动人口在城市的居住 地类型一般可分为居民户、宿舍工棚、招待所、租借 房屋 (包括公房和私房) 、自搭房、自购房、水上船只 和其他 (集贸市场、车站码头、医院等。) 根据上海市 1997 年外来流动人口调查 , 地区块中居住在租借的 房屋中的外来流动人口最多 , 占 46. 2 % ; 其次是居 住在宿舍和工棚之中 , 占 26. 5 % ; 居住在居民家中 的位居第三 , 占 14. 5 %。而系统块流入人口中居住 在宿舍和工棚的比例为 67. 6 % , 占绝对优势。表明 除成建制的企事业单位使用的外来劳动力 (以从事 建筑业为主) 通常由单位统一安排集体宿舍或工棚 外 , 大部分外来流动人口仍散布于大街小巷和千家 万户。 图 1 上海市外来流动人口暂住地分布 从暂住地的空间分布剖面看 , 从市中心区到郊 区农村一线 , 以城郊结合部为最多 , 向两侧急剧减 少 ,且从发展趋势看 ,城郊结合部集聚强度有所增强 (图 1) , 如此的分布格局 , 与城郊结合部生存资料 华东师范大学 黄晨熹 大城市外来流动人口特征与社区化管理 52 中国软科学 7/ 1999 政策研究 廉价、生存手段相对较多、对外交通便捷、管理疏松 密切相关 , 尤其是这些地区“丰富”的房屋资源和低 廉的房价使外来流动人口获得最基本的居所成为可 能。根据 1997 年的调查 ,边缘街道以租借房屋为暂 住方式的外来流动人口占 44. 4 % , 且以租借私房占 绝对多数。此外外来流动人口利用管理上的盲区如 长期搁置的地皮等 ,以业缘、地缘为纽带集聚而成小 型的聚居区 ,如上海的虹桥西等 ,成为城市外来人口 管理中的新问题。可见外来流动人口在区域分布上 又表现出大分散、小集中的特征。 3. 迁流动因与就业特征。同一般迁移人口群体 一致 , 经济性盲目的稳居外来人口迁流动因谱榜首 (图 2) 。如 1997 年上海市流入人口中 ,因务工、务农、 经商等为目的的经济型流入人口约有 205. 6 万人 , 占 74. 5 %。尽管所占比重比 1993 年有所下降 ,但经 济性