政府对公共场所群众自发聚集活动的安全注意义务.docVIP

政府对公共场所群众自发聚集活动的安全注意义务 　　内容摘要：公共场所群众自发聚集活动导致伤害在我国现行法律中难以找到相应的责任主体。美国一些州法的经验是：政府对其管理的区域的安全负责，对事故易发的区域应积极地、持续地开展研究，消除影响安全因素。法院确定政府负有安全注意义务，并采“有条件的豁免”原则。“有条件豁免”的审查以无“过失”为基本标准。中国可参照美国作法确立政府对发生在公共场所的群众自发聚集活动的安全注意义务，并在有过错的情形下承担赔偿责任。在衡量过错有无时应考虑政府是否是危险（事故）发生地的所有人或实际管理人，导致危险（事故）发生的原因中是否有政府因素，政府对危险（事故）的发生是否能够合理预计等因素。通过适用我国侵权责任法相关条文，辅以扩大解释，可以解决政府责任在我国的法律适用问题。 　　关键词：政府责任 群众自发聚集活动 安全注意义务 　　一、问题的提出 　　公共场所的群众自发聚集活动（以下如无特别说明，以“群众自发聚集活动”代称）一般是指没有特定组织者的组织和带领，由群众自愿于某一特定时间段内，在公共场所聚集，并进行某项活动。这类聚集活动的发生往往与当地的宗教、文化等传统有关，如元旦前夜、国庆节等纪念日的庆祝活动。随着人们生活水平的不断提高和对文化生活需求的提高，人们对于此类活动的参与热情也会提高。此类活动有自发性、无序性、开放性、参与者的非专业性以及风险高发性等特点。由群众自发的聚集导致的伤害案件已发生过多起，比较有影响的是1983年元旦前夜伦敦特拉法加广场踩踏致人伤害、死亡案和1993年元旦前夜香港兰桂坊踩踏致人伤害、死亡案。〔1 〕2014年末上海外滩风景区也发生了一起后果严重的踩踏案件。 　　纵观这几次事件，伤害均源自人群互相的挤压或者踩踏，然而政府是否有义务避免此类损害的发生，当损害发生后政府是否应承担法律责任，该义务与责任的法律依据是什么？笔者试图从这一视角出发，并以美国某些州法为借鉴，探讨这一问题。 　　二、我国现行制度尚无解决此类问题的明确规定 　　《国家赔偿法》是专门规定国家（政府、司法机构）侵犯法律实体之权利而进行赔偿的法律。我国的《国家赔偿法》在制定时，行政赔偿范围限定在政府机关违法行使职权导致的伤害。对于政府所有或管理的场地、设施（统称公有公共设施）因管理不善而致人损害，该法未列入赔偿范畴，〔2 〕也未明确政府对于公共场所人群聚集是否应有安全保障义务。2008年对该法的修订并未就此问题进行修正。此类群众自发活动的场所往往处于国有土地、国有设施之上（内），从法理上说，国家或政府有未能适当履行保障该场所之上的人民生命财产安全的义务之虞。国家或政府负有保障人民生命财产安全之义务，这既是现代政府得以存在的法理基础之一，也是宪法和法律赋予政府的法定义务。〔3 〕从民法角度看，德国民法史上的日耳曼普通法时期就确立了“国家和市政府要对其公共道路和场所的不安全状态负侵权责任” 〔4 〕的原则。“道路撒盐案”的判决中更是进一步指出，任何人只要以其土地供公众交通只用，均应尽到保障交通安全的义务。无论是国家还是个人，均负有增进人民福祉的义务。若以作为或不作为方式违反该义务，不仅属于公法义务的违反，也构成民法的侵权行为。〔5 〕综合德国法院对“枯树案”、“道路撒盐案”的判决理念，德国民法确认，面向公众的活动或者至少是公众可接近的活动，导致了特别的注意义务产生。而这一理念可以适用于所有生活领域。〔6 〕而国家立法机关却两次拒绝将其纳入国家赔偿的范围，这说明，立法机关的主流观点并不支持以此为由将群众自发聚集活动导致的伤害赔偿责任归入政府的违法行政责任范畴，更不愿意因此由国家承担赔偿责任。其他相关法律法规，如《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国大型群众性活动安全管理条例》、《中华人民共和国治安管理处罚法》等都未明确政府机关此类赔偿责任。目前我国法律法规对于群众自发聚集活动致人损害的法律责任即赔偿问题缺乏明确的规定，导致了相关部门就赔偿问题难以准确适用法律，进一步影响后续赔偿等事务的处理。 　　《民法通则》第121条之规定 〔7 〕强调了国家机关及其工作人员在执行职务时侵害他人合法权益的赔偿责任，但其不足之处在于仅对国家机关及其工作人员的主动侵权行为导致他人损害作出了规定，却未规定不作为侵权的责任。而笔者所讨论的主题正是一种基于不作为而导致的赔偿责任。这种赔偿责任要求法律现行为国家机关及其工作人员设定一个特殊的义务，而后在不履行义务的情形下再承担赔偿责任。《侵权责任法》第37条虽然明确规定了安全保障义务，但是却对适用范围作了列举式的规定，从而排除了对政府的适用。 　　三、美国法的经验 〔8 〕 　　美国法没有公、私法之分，私人对政府的赔偿请求通过民事诉讼进行，即将对政府的索赔作为民