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第二节 在城市化转型中出现的新三农问题 一、新三农问题之一：农用地的流转和规模经营 农用地的流转不是一个传统农业社会的矛盾。传统农业社 会只有经济和超经济的土地兼并，并没有经济意义上的普遍土 地流转。因为对传统农民来说，除非被逼无奈，没有人会愿意 放弃土地。失去土地，只不过是从自耕农变为佃农或雇工，是 在更苛刻的条件下仍然以土地为生。我国农村土地承包后土地 流转的必要性，是源于工业化大环境中农业科学技术和装备条 件进步，以及城镇和非农人口的持续扩大，在农业和养殖业中 产生了规模经济和专业化生产的条件和需求。而农村土地流转 的可能性，是同样由于工业化、城市化的发展，大量农村和农 业劳动力转移到城镇和非农产业就业，谋求更高的收入和生活 水平，为承包土地闲置、流转和规模经营提供了空间和可能。 因此，至少从20世纪90年代起，农地的流转以转租甚 至变相转卖（如一下收取几十年的租金）的方式开始普遍 发展。2002年颁布的《农村土地承包法》只是最后在法律 上给予了确认和保障。随着农民土地承包权长久不变的政 策以法律的形式固定下来，“增人不增地、减人不减地” 实际上是对集体成员共享土地权利的否定从而使承包土地 实际私有化。再加上目前正在推动的给农户土地的承包使 用确权，发放土地承包使用权证，并建立规范的农用地流 转市场，中国农民已经和正在拥有承包农用地的占用、使 用、收益和转让的完整权利。 但是，农民个体毕竟还不可能在法律上拥有承包土地的所 有权，这是不是一种严重的缺憾和障碍呢？其实，拥有长久不 变的农用地占有、使用、收益和转让处置权的承包权在经济效 益上合私人产权已经等价。农村的土地在法律上归集体所有， 正如中国城市的土地在法律上归国家所有，所有单位和个人家 庭也只拥有既定用途下的占有、使用、收益和转让处置权一样 ，并不妨碍产权定义的完整性和市场交易定价的有效运行。正 如我们在西方社会也见到，有的国家也实行土地名义上或者法 律上的国家所有，但土地的实际产权由私人占有和交易，包括 拥有土地完全产权的房屋和建在租来土地的房屋在市场上自由 定价交易一样。所以，在不改变用途的农用地问题上，学术界 的观点和政策、法律的距离已经很小。这个话题还存在的意义 已不在农用地的本身，而在土地非农用的权利归属。 从产权定义的完整性而言，现在唯一还没有开放的是农 用承包地以及农民宅基地的抵押权，但这里的利弊得失并没 有简单结论。给农地和宅基地以抵押权，有利方面可以增加 农民的资金实力和经营规模，弊的方面则是凡抵押就有风险 ，在经营因主客观条件失利时，农民就有可能出现非自愿失 地的情况，从而被迫交出或离开土地，从而加速土地兼并与 贫富分化。对农民承包地和宅基地递延的慎重行事，就如在 农地流转中目前还限制农民将土地承包权一次性永远卖出的 政策一样，目的是减缓土地实际上私有化以后的兼并和分化 。在农民向城镇的自由迁移还面临巨大的制度门槛和福利歧 视的背景下，这种政府究竟是一个缺陷或障碍，还是农村向 现代社会转型中一个次优的过渡安排，不同的人有不同的见 解。 现在农地使用中唯一意义重大的争论，是究竟应该保护家 庭经营还是应该鼓励资本下乡、公司化经营的问题。虽然在农 村养殖业和若干经济作物经营中，公司化经营显示了优势，但 在主要农产品的种植中，公司化运作的成效并未得到可信证明 。从人均可耕地与我国相近的日本、韩国来看，随着农村人口 向城市逐步迁移，专业农户、少量小规模家庭农场以及在此基 础上的农协组织将成为农业的主要生产经营模式。显然，在大 多数农民还没有从农村移居出去之前，任何外力推动的公司化 都是有害无益的。随着农村人口减少、农民种植耕地规模的扩 大，专业农户和少量家庭小农场会逐步成为农业生产经营的主 流。到那时候，现在定义模糊的农地多层集体所有，不会被废 除就会自然消亡。 因此，农地的私人占有已经越来越是农村改革的现实和不 可逆转的方向。 二、新三农问题之二：农村土地的非农开发使用 农村土地的非农使用是工业化和城市化快速发展造成的直 接后果。目前实行的政策，是国家征用后才能改变土地用途， 这是大家的矛头真正指向的焦点。 农用地转为非农使用的数量，相较于全部农业用地而言， 占很小比例，而且仅涉及一部分主要是受到城镇郊区和水利交 通工业占地影响的农民。但因其规模发展很快，经济利益巨大 ，很受关注。过去农地征用常常暗箱操作，对农民补偿很少， 级差收益主要归相关权势者和开发商分享。现在一些工业开发 区和国家重点工程在偏远乡村的征地，仍然存在这种严重伤害 农民利益的情况。但在城市区域的建设开发中，由地方政府收 储、土地招标拍卖的情况下，级差收益主要由地