文官中立的困境与实践.doc

行政中立的理論與實務 江岷欽＊ 前言 一九九○年，美國最高法院在審理「路騰與伊利諾州共和黨」（Rutan v. Republican Party of Illinois 110 S. Ct. 2729, 1990）一案中判定：伊利諾州政府不得以「政黨歸屬」作為人事任免、升遷、調職之考量，因為此項作為明顯違反美國憲法第一修正案條文中，人民享有申請公職之權利規定。路騰案並非特例，事實上，路騰案所顯示的意義代表了七○年代以來，美國司法部門對分贓制度的質疑與不滿，並意圖司法的力量限制政府部門在人事任免上的分贓措施，具體實踐「中立知能」（neutral competence）的價值理念。 上述美國的判例，代表行政中立的思潮並未因文官逐漸受到政治化（politicalization）的影響而褪色，相反的行政中立的探討，不論在國內外仍然是重要的人事行政議題。本文的主要目的，係在闡述行政中立的意涵及其困境，以先進民主國家為指涉架構，提出行政中立具體實踐之建議。 行政中立的意涵 行政中立（civil service neutrality）一詞，迄今未有明確的定義。行政學者普遍認為，行政中立泛指公務人員執行職務時，必須嚴守的一種立場或原則。陳德禹教授指出，行政中立應包括下列四點： 公務人員在職期間應盡忠職守推動由政府所制定的政策，造福社會大眾。 公務人員在處理公務上立場應超然、客觀、公正，一視同仁，無所偏袒。 公務人員在執法或執行政務人員的政策上，應採取相同標準，公平對待任何個人、團體或黨派，既不徇私，也無畸重畸輕之別。 公務人員在日常活動中不介入地方派系或政治紛爭，只盡心盡力為國為民服務，及本其所具有的專業知識、技能與經驗，於政務主管擬定政策時，提出有關資訊協助政務主管決策；並就主管的業務，隨時注意民意動向，而作適時適當的回應。綜合言之，行政中立乃指公務人員對處理公務保持中立、客觀及公平的立場，以國家、人民的整體或多數利益為考量；並非指其不可涉入政治事務，惟絕對不可涉入政爭（陳德禹，民國八十二年，頁三０四～三四一）。 此外，各國有其特殊背景國情，對於「行政中立」的制度與作法，差異頗大。綜合來看，行政中立可從三個方面予以考量：1.政治活動的中立，應依法令規範，英國、美國、日本三國作法值得借鏡，法國、德國之高級文官則比較政治化；2.摒棄利益團體的影響，有賴建立申訴制度，以防政治迫害；3.排除會破壞功績制度的個人價值觀念，可自教育民主化著手。 誠如前述，行政中立一詞的定義相當分歧。關於這方面的探討，肇始於十九世紀末與二十世紀初，美國行政學者（W. Wilson）的「政治行政分離論」。1970年代，後行為主義興起，行政學者瞭解實證論所主張之「價值中立」（value neutrality）實為一種「價值走私」(value smuggling)；實證論者強將「行政」界定為與價值規範無關的「技術」(technique)，亦屬荒謬。因此，行政人員無法完全擺脫政治之干擾，已為不爭之事實。 二、各國行政中立的制度與措施 世界各主要先進工業國家對於「行政中立」之實踐，可從三方面予以觀察:一為保障文官(事務官)的身分、地位，二為限制文官參與政黨活動，三為限制參加競選或選舉活動。以下擬以陳德禹教授與許濱松教授的研究發現，來敘述英、美、法、日、德等國的制度及作法。 文官身份及地位的保障 美國一九七八年的「文官改革法」(the Civil Service Act)規定：應確保文官不受專斷處分、偏私不公或政治壓迫;禁止歧視年何公務人員或職位應徵者;禁止利用職權，強迫推展政治活動、要求政治捐獻或對拒不照辦者施予報復;禁止藉採取或不採取人事行動，以作為對於行使申訴權、拒絕從事政治活動，或合法揭露「違反法規、管理不當、浪費公帑、濫用職權、公共衛生或安全上所具實質與特殊危險」之職員的報復手段。美國甚至設有「特別檢察官」，主動為受政治迫害的公務員進行調查並提公訴。 英國的制度設計，是使各部「常任文官」統歸「常務次長」負責管理。至於各高級常任文官包括常務次長等，雖然應由各部部長任命，然而實際上往往是由財政部推薦後辦理。英國此一設計之目的，在使常任文官能夠行政中立。而各部部長無論在任何情形下，從未企圖破壞此一原則。 限制參加政黨活動 美國、日本及西德等國，皆禁止文官參加政黨的一一切活動。日本「國家公務員法」規定:職員不得為政黨或政冶目的，而要求捐款、其他利益、受領捐款或以其他方法參與此等行為;職員不得充任政黨或其他政治團體之幹部、政治顧問或其他同性質之成員。這些規定的規範對象，為一一般職公務員。至於特別職公務員(如政務官、民選人員、防衛廳人員、機要人員等)，則不受此限。惟國營事業人員、教育人員、司法人員等，則依各該有關法律分別準用國家公務員法之此