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从政府包办到政府购买 ———中国社会福利服务供给的新路径 许　芸 (南京大学社会学院博士生　南京　210093) 摘　要:在计划经济时期,我国社会福利实行的是“国家—单位制”模式,社会福利的具体事务由政府直接 包办统揽,实行垄断性经营。随着社会福利发展模式逐渐向“多元福利”模式转变,社会福利服务的供给上也 开始呈现出由政府包办服务向政府购买服务转型的趋势,政府购买服务成为社会福利服务供给的一种新型 路径选择。政府购买服务在我国尚属于处于起步阶段,建议构建本土化的系统的政府购买社会福利服务的实 践运行模式,并进一步探索可持续发展机制。 关键词:政府购买;政府包办;社会福利;服务供给 中图分类号:C913. 7 　　文献标识码:A 　　文章编号:1001 - 8263 (2009) 07 - 0101 - 05 　　改革开放30 年来,我国社会福利的发展模式发生了 巨大的变化,从适合计划经济体制的“国家—单位制”模 式逐渐向适合市场经济体制的“多元福利”模式转变。与 此相适应的是,在社会福利服务的供给上也开始呈现出 由政府包办服务向政府购买服务的转型的趋势,政府购 买服务成为社会福利服务供给的一种新型路径选择。虽 然政府购买服务在我国尚属于处于成长阶段,但这种新 型的供给方式符合我国经济、政治体制改革的发展要求, 也必将对社会福利事业的进一步发展产生深远的影响。 因此,值得我们对其发展脉络、合理性依据、运作机制进 行较为系统的研究,以促进政府购买服务的可持续发展。 　　一、政府购买服务的历史脉络 “政府购买服务”起源于西方国家,在美国被称为购 买服务合同或合同外包,在我国香港则与社会福利服务 资助或外判含义类似,在我国内地一般称之为政府购买 服务。所谓政府购买服务( Government Purchase of Servic2 es) ,指的是“政府在社会福利的预算中拿出经费,向社会 各类提供社会公共服务的社会服务机构,直接拨款资助 服务或公开招标购买社会服务”①。 政府购买服务是欧美国家的社会福利制度改革的产 物,反映了政府在社会福利中的作用和地位的变化,体现 了福利价值和福利理念的变迁。十九世纪末二十世纪 初,工业的加速发展带来了贫困、疾病和失业等社会问 题,为此英、德等国家出台了各种社会保障政策,开始承 担起为社会成员提供福利的责任。二战以后,受贝弗里 奇模式影响,政府在福利管理和供给双方面的干预成为 重要的治理模式,政府对经济和社会生活的干预范围和 力度不断加强,社会保障的范围不断扩大,公共福利开支 大幅上升。20 世纪60 年代,西方福利国家发展到鼎盛时 期,相关的制度法规建设日益完善,其社会保障和社会服 务的内容几乎覆盖所有领域。到了七八十年代,政府在 社会服务方面的开支日益庞大,政府机构从事社会服务 的效率日益低下,各国政府开始大规模地削减福利支出。 西方福利国家在经历了福利危机之后,纷纷进行了大规 模的福利改革,主张走“第三条道路”,变“福利国家”为 “社会投资国家”,实行国家、集体和个人共同参与、共担 风险的积极福利政策。从“国家福利”向“多元福利”转 变“, 强调政府不再是唯一的福利提供者,希望通过把商 业组织与非营利的志愿性团体引入福利的供给中”②。 政府购买服务正是在这样的背景下产生并发展起来。 “政府购买服务”在我国内地尚处于起步阶段,起源 于政府对管理成本和效益的反思。在计划经济时期,社 会服务的具体事务由政府直接统揽,实行垄断性经营。 随着市场经济体制的改革和现代社会化大生产的发展, 国家的社会管理职能不断强化,在公共服务领域,政府更 是力图通过社会财富的二次分配调节缓和社会矛盾,由 此使得庞大的行政体制成为公共产品和服务的直接提供 101 者。但是随着市场经济的进一步发展和全球化进程的加 快,这种体制弊端逐渐凸现,政府对社会服务的投入缺乏 经济观念,不注重成本,不讲究投入与产出的效益,服务 质量和效率也不高。 我国内地的政府购买服务首先产生于上海。为应对 政府包办服务的弊端、提高社会福利服务的效益,2000 年 上海率先在改革社会管理体制时提出并推行政府购买服 务。卢湾区等六个区的12 个街道开展了依托养老机构开 展居家养老工作的试点工作。至此,政府购买服务第一 次进入我国的实践领域,适用范围也只限于养老服务。 此后,全国一些城市也纷纷进行了这方面的探索实践,政 府购买服务的范围逐渐扩大到医疗卫生服务、教育服务、 社区服务、培训服务、就业服务、计划生育服务等各个服 务领域。南京市鼓楼区于2003 年开始推出政府购买服 务、民间组织运作的“居家养老服务网”工程,由民间组织 “心贴心社区服务中心”的服务员为独居老人提供居家服 务。2004 年2 月,在上海市政府的主导推动下,三家民办 非企业性质的社团组