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公共组织效能 公共组织的效能是公共组织生存和发展的价值前提。如果一个公共组织丧失了组织效能，这个公共组织就失去了它存在的价值和意义。提高公共组织的效能是公共组织管理活动的主要目标。公共组织效能的提高是一个涉及多因素、多层次、多渠道的课题，是公共组织研究的核心课题之一。本章关于公共组织效能的阐述主要包括：公共组织效能的内涵；高绩效公共组织的特征；影响公共组织效能的因素；公共组织效能的评估；提高公共组织效能的途径以及我国公共组织效能状况等方面的内容。 第一节 公共组织效能概述 公共组织效能的含义 在考察一个组织的效能时，各个学者使用的相关概念及概念的解释存在一些或大或小的差异，诸如效用、功用、功效、业绩、功绩、成本、效益等。虽然这些概念的所指有些区别，但是它们仍具有基本的共同内涵，即反应组织的“数量与质量、价值与作用”。在公共行政学的研究中，行政效率是一个常用的概念。效率原指电学和机械学中，产出的能量或功与投入和消耗的能量之间的比值或比率。后来效率概念被引入社会学中，泛指社会互动所取得的结果和所消耗的劳动量之间的比率关系。因而，行政效率，即指政府组织及其行政人员从事行政管理活动的产出同所消耗的人力、物力、财力等要素之间的比率关系。1后来，人们认为行政效率的评价方式、评价内容具有单一性和不完整性，进而采用绩效评估的方法。 一些西方学者认为，效率（efficiency）只是广义的绩效(performance)或生产率(productivity)的一个组成部分。英国政府运用“绩效”概念衡量政府组织的行政活动效果，认为它应包括经济（economy）、效率（efficiency）、效益（effectiveness）三项主要内容。其中，“经济”涉及成本和投入之间的关系，“效率”涉及投入和产出之间的关系，而“效益”则涉及产出和客观效果之间的关系。2实际上，“经济”是为了实现政府行政“成本计算”的“最小化”；“效率”是为了在行政成本固定的前提下，实现政府产出公共产品能力的“最大化”；“效益”则是指如何实现政府产出的公共产品的经济效益和社会效益。为了对公共组织的“数量和质量、价值和作用”有一个完整的概括，本章使用“公共组织效能”的概念来指称这种评价性的概括。 效能,即绩效、功能。公共组织的效能就是指公共组织在内部组织活动和外部组织活动过程中实现的绩效和功能。公共组织的绩效是就公共组织利用组织资源的经济、效率和效益等方面进行评价，公共组织的功能则是就公共组织在国家、市场和市民社会诸领域的作用和意义等方面进行评价。例如，英国撒切尔主义公共管理新思维的核心是市场取向的改革，其政府的“绩效”衡量主要注重效益，而新公共管理运动中的治理理论则更强调公共组织对国家、市场和市民社会的“公共性”功能。要对一个公共组织进行全面的考察，只注重该公共组织的绩效，或只注重该公共组织的功能均是不全面的。公共组织效能是公共组织的绩效和公共组织的功能统一。事实上，在对公共组织进行效能评估时，由于公共组织的类型不同，效能评估的侧重点、评估指标体系和评估方法会有一定的差异。 公共组织效能中的功能 “用于人类社会的功能概念，是以社会生活和机体生命的类比为基础的。……就我所知，是埃米尔·涂尔干在1895年（《社会学方法原则》）第一次系统地构建了这个概念，将之运用于严谨的社会科学研究。涂尔干的定义是：一个社会制度的‘功能’就是这个制度与社会机体的要求相合拍。……”1拉德克利夫－布朗接着阐述了结构与功能的关系，以说明社会的结构形态与功能发挥之间的联系。可以看出，功能反应了社会结构的部分对整体的贡献。在政治学中，阿尔蒙德则描述了一种“功能三分”的方案：（1）系统功能。描述了一个政治系统通过政治社会化、政治录用、政治沟通等种种方式，以保证自身维持和对变化的适应。（2）过程功能。描述一个政治系统进行利益的聚合和表达以及决策的过程。（3）政策功能。描述一个政治系统如何通过提取、限制、分配和象征性的输出等方式应对环境的影响。公共组织的功能就是指公共组织基于自身结构和外部联系，为了自身维持和发展以及由此承载的对外部体系的适应和支持所发挥的作用。公共组织的功能包括对内对外两个方面，即内部功能和外部功能。 1、公共组织的内部功能。公共组织的内部功能即为公共组织的自我管理功能，可从两个角度分类：（1）就公共组织行为过程而言，有调动自身力量实现公共组织目标的功能，具体地周围环境的表现为：计划、指挥、控制、协调、监督、反馈功能等。（2）就公共组织的发展而言，有自我评估、自我学习与创新功能等。公共组织的内部功能是公共组织自身有机存在的前提，能使公共组织与周围环境有效地实现物质、能量和信息的交换，同时通过自我管理诸环节完成组织的自我更新和发展。