预算、权力和民主：美国预算史中的权力结构变迁.pdf

内容摘要 本文的研究范域是美国预算史，但并非纯历史的研究，因为文章研究的真正 对象不是历史本身，而是历史背后所蕴藏的政治逻辑。这个逻辑包括三个变量， 即预算、权力与民主，看似风马牛不相及的三个概念，若将其置于美国预算史的 整体框架中，其内在逻辑便一目了然：美国的公共预算制度始终处于动态演进中， 演进的主要推动力是美国预算史中的一系列预算改革；预算改革在推动预算制度 演进的同时，又产生了重大的政治效应，即导致预算权力结构的变迁，因为特定 的预算制度会形成特定的权力结构安排，一旦预算制度发生变革，其背后的预算 权力结构必然随之变迁：预算权力结构变迁必然会影响到民主的存继与发展，因 为，从“美国式”民主的基本理念看，民主是对权力的一种有益于多数人的结构 化安排；这种变迁到底会令“美国式”民主何去何从是本文的终极关怀所在。美 国预算史中的这一政治逻辑，可以提升为一个理论性的命题，即“民主预算理论”， 在这个理论命题中，权力是一个中间变量，而预算与民主则通过这一中间变量紧 密结合在一起。其实，“预算改革——权力变迁——民主发展”的演进逻辑并不 复杂，但却在很长一段时期内被国内外学者所忽视，通过对美国预算史作政治视 角的透视，这一逻辑得以还原，这是本文的理论价值之所在。 本文共分为七个部分，一个导言，五章正文，一个结论。其中，五章正文反 映了美国预算史的五个发展阶段(其中一个阶段是过渡性阶段)，每一个阶段分 别对应着一种特定的权力结构模式，即“前预算时代”——立法独自型权力结构、 “进步时代”——过渡时期(立法独自的消解与行政的崛起)、行政主导预算时 代——政治型权力结构、均势预算时代——对弈型权力结构以及基于多元预算时 代——网络型权力结构。最初，笔者是按照美国预算史中的标志事件来进行阶段 划分的，现在看来这种划分是基本成立的。 第一阶段，“前预算时代”。尽管这一时期的美国不存在规范意义上的公共预 算，但却存在着诸多预算行为与非制度化的预算惯例，这些预算行为与惯例对美 国现代公共预算的形成产生了决定性的影响。但如果据此认为，这便是美国公共 预算之源头的话，则有失偏颇。因为笔者通过研究发现，美国公共预算的真正源 头在英国，因为英国的预算烙印深深地打在了殖民地时期美国的预算行为和惯例 中。一些史学家分析，殖民地时期的美国并没有从英国统治下独立出去的任何主 观动机，但历史却发生了，文章基于预算视角，对美国独立革命的爆发作出了财 政学的诠释，当然这未必是主流的诠释。随后的制宪会议和宪政建国以及美国内 战，都能从中找到预算的印迹。在前预算时代，总统及行政部门没有任何实质的 预算权力，立法部门(议院、议会或国会)完全支配了美国的预算过程，立法部 门在预算过程中不断地进行着预算权力的独自，所以我将这种权力结构称为立法 独自型权力结构。这种结构与代议型民主相对应，但与1789美国“国父们”所 构建的“美国式”民主却格格不入。 第二阶段，“进步时代”。从全文结构看，本章似乎与其他章节风格迥异，之 所以将其单列一章主要是因为它是美国现代公共预算的奠基时代，“进步时代” 的一系列社会改革与预算改革成为现代美国政治、经济和社会生活的奠基石。尤 其是预算改革，它引入了现代公共预算概念，从而为1921年美国现代公共预算 制度的诞生埋下了伏笔。在进步时代的预算改革所产生的一系列政治效应中，总 统及行政部门权力的提升是最值得～提的，因为它不仅奠基了美国现代总统制的 形成，同时也消解了立法独白型的预算权力结构，更重要的是，总统及行政部门 的权力提升使得“美国式”民辛的核心原则——权力分立与制衡获得了相应的支 撑，所以在这一阶段，“美国式”民主开始从天上降到了人间。 第三阶段，行政主导预算时代：1921年～1974年。作为一个里程碑，(1921 年预算与会计法案》真正开启了美国现代公共预算的历史，它不仅使“进步时代” 引入的公共预算概念得以制度化确认并形成现代公共预算制度，而且还标志着预 算权力开始从立法部门向行政部门转移，随着其后的一系列后续改革，行政主导 型预算模式终得型塑。这一阶段的预算改革不仅使行政主导预算模式逐渐形成， 更重要的是，它使行政部门在技术和权力上得到了双重提升，以至于行政部门在 与立法部门的预算权力较量中占据了绝对优势。但此时并未出现行政权力的独白 现象，主要原因在于立法部门的预算权力虽相对下降，其在技术和信息上也完全 处于下风，但立法部门却可以通过各种政治策略、政治过程和政治原则来与行政 部门周旋。鉴于“政治”在预算权力博弈中的重要