北方草原生态治理政策困惑的制度性成因解析-社科网.PDFVIP

北方草原生态治理政策困惑的制度性成因解析 孟慧君 （内蒙古大学 经济管理学院，内蒙古 呼和浩特 010021) 摘要：北方草原生态治理政策实施中存在诸多生态经济问题与困惑，其实质是草原生态治理与牧区经济社会发展缺 乏应有的互动，甚至矛盾与对立，即：草原生态治理与缓解 “三牧 “问题的不统筹，与牧民生计缺乏互动，与工业 化、城镇化、市场化发展的不统筹，与草原文化传承发展的矛盾与对立。其问题困惑的制度根源，在于草原产权虚 置与模糊化、草原法律机制不健全、国家草原惠农与惠牧政策失衡、牧区投融资机制不完善 、草原管理体制薄弱 等多重制度因素的综合作用。通过对新世纪以来草原治理政策困惑的制度性成因进行解析，旨在认识草原牧区政策 存在缺陷及其制度根源，为适度调整草原治理政策思路、完善草原生态补奖政策机制及其制度保障体系，提供参考 依据。 关键词：北方草原区；草原治理政策；生态经济问题；制度性根源；成因解析 中图分类号码：S812.6 文献标识码：A 一、引言 21 世纪以来，中国北方草原陆续实施了京津风沙源治理、退耕还林 （草）、退牧还草 （休牧、 禁牧、划区轮牧）、公益林生态补偿等生态建设工程，并且以围封禁牧、生态移民、舍饲圈养等政策 措施来推进项目工程的实施。然而，就项目效果看，工程区植被明显恢复，但 “局部好转、总体恶 化”态势仍未根本改变；“牧区贫困与草原退化相伴相生”[1]；草原生态面临 “粮进草退、林进草 退、人进草退、畜进草退”[2]多重压力；牧民生计陷入 “两高两低”（生产成本高、生活成本高、 经济收入低、生存质量低）窘境。[3] 面对草原生态治理政策实施中的生态经济困惑，2011 年中央财政安排专项资金 136亿元，在内 蒙古、新疆、西藏、青海等 8 个主要草原牧区省 （区）启动实施草原生态补助奖励机制 （简称 “草 原生态补奖政策”）。其核心是以 “生态优先”为战略指导思想，草原牧区实行 “ 减畜、转人、转 方式”。对此，被业界称其为 “草原新政”。[4] 草原生态补奖政策的全面实施，标志着草原生态保护已经纳入国家战略层面，草原生态治理正 在由项目建设向制度建设转变。对此，在草原监理部门、学界、基层牧民中，有三种不同的价值判 断：第一种判断较为乐观，认为草原牧区可持续发展的物质基础已经具备、体制机制已基本形成、 草原生态由恶化到向好的 “拐点”即将到来；[4]第二种判断认为，草原生态补奖机制仍有很大的改 善空间；第三种判断则认为，所谓 “草原新政”相对与原有草原治理思路而言并没有实质性改变， 走偏的草原治理政策措施仍然在延续，反而由于 “草原新政”贯彻与政府政绩和资金拨付直接挂钩， 在更加得力的行政手段与利益驱动下，往往会形成草原生态保护的逆向激励。而持续多年的官方草 原违法案件分析报告 （农业部草原监理中心，2013）和牧区田野调查，均表明不少牧区牧民违反禁 牧休牧规定的案件频发，偷牧、夜牧的现象已成常态。 中国北方草原生态治理政策实施面临诸多问题与困惑，其实质是生态保护建设与牧民生计、牧 业生产、牧区发展的不同步；以牺牲环境为代价 “建设”草原生态；牧区现代转型与草原畜牧业及 其草原游牧文化传承的矛盾对立。其困惑的制度根源，在于草原产权虚置与模糊化、草原法律机制 1 不健全、国家草原惠农与惠牧政策失衡、牧区投融资机制不完善 、组织管理体制薄弱等多重制度 因素综合作用的结果。无可否认，自全国草原新政实施以来，草原生态补偿机制构建及其上述配套 制度建设方面均已取得长足地进展。但相对于中国草原牧区科学发展与草原畜牧业现代转型的迫切 要求，仍有较大距离，而国内外相关研究表明，多维视角、多重制度、复杂性与整体性思维，是草 原生态经济治理研究的重要价值取向。为此，有必要就以往草原生态治理政策实施困惑的制度性约 束，进行系统性解析，旨在为相关制度改革的路径选择，奠定研究基础；为国家草原生态补偿长效 机制的构建与完善，提供理论依据与决策参考。 二、北方草原治理政策困惑的制度性成因分析 （一）草原生态资源产权虚置与模糊化 1.草原国家所有权虚置。 譬如，曾经震惊全国的乌拉盖开发区 （隶属内蒙古