对公众获取公用企业信息的法律分析.docVIP

高秦伟：对公众获取公用企业信息的法律分析 一、问题的提出 国务院颁布的《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）实施以来,受到社会各界的高度评价。但其中的问题也是存在的,如在首都机场高速路收费案中,①首都高速公路发展有限公司作为企业是不是政府信息公开的义务主体？该《条例》第37条规定：“公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开,参照本条例执行”,此处的“公共交通”是否包括“经营性收费公路”？而在倪洪涛等几位博士要求公开四座大桥收费信息案中,湘潭市政务公开办公室答复认为申请人要求公开四座大桥各自的路桥收费总额以及费用的利用情况,依《条例》规定,不属于应当公开的信息范围。②在郑州供热听证案中,消费者赵正军要求依据《条例》第37条公布郑州市热力总公司企业运营成本,但却被企业告知是“机密”不予公开。③类似案例很多,深入的问题体现于三个层面的内容也即本文的探讨重点：一是探讨《条例》是否适用于前述这些特定的公用企业？二是即使前一问题在理论上是可行的,这些公用企业能否以“商业秘密”来排除适用该条例？三是对《条例》第37条与其他有关规制公用企业运营的规范之间的关系作出一些思考,特别是当本条所涉领域的服务由企业（国有企业、私营企业或公私合营的企业）提供时,其他法规范是如何规定的,如何适用《条例》。之所以行文中要提到“民营化”,原因在于第37条多涉及公共服务领域,世界各国与中国目前较为普遍的作法均是通过民营化的方式加以运营,从而提升服务质量与促进经济效益,这也是本文的研究背景,目的在于探讨信息公开法制在现代经济社会发展环境下的建构与发展。 二、民营化与政府信息公开的关联 （一）民营化概述 民营化是个难以界定的概念,也称为私有化,涵盖范围从公共产品释股（也称财产私有化或非国有化,英国等国家最初的民营化就是在此意义上使用的）到私人参与履行行政任务（这是广义的民营化,即减少政府干预,增加私有程度）；从国家任务私人化到规制缓和；从公私合作到公办民营,均系民营化的课题。民营化带来了相当的效率与效益,但也引发了诸多问题,如究竟哪些职能可以民营化,学界就有不同观点。在美国,关于监狱可否由私人提供,就有不同程度的反对声音。原因主要在于人们对于政府哪些本质性的职能可外包或由私人主体来承担引发了歧义。比较没有争议的是公用事业领域,这一领域的民营化现象长期存在,甚至在一些国家并未实现过真正的国有化,此种以企业形态展开的公共服务是否要受政府信息公开理念的拘束,成为探讨这些企业运营时的一个重要课题。④ （二）政府信息公开 政府信息公开对于现代民主、法治国家的重要作用不言而喻。已大约有66个国家颁行了政府信息公开法律,促使政府更加透明、公民充分享有知情权。⑤随着政府信息公开法实践的发展,理论也日渐成熟,并逐步形成一些基本要素,如最大可能地公开、有限地排除事项范围、为获取信息提供便利等。但上世纪80年代起,世界范围掀起了政府信息公开法是否适用于私人主体（private entity）的争论。⑥在民营化的背景下尤为突出,因为政府引入了大量私人主体（概指承担公共任务的其他组织、企业与个人）来实现公共服务的供给,以缓解财政压力、提高效率与服务质量。如我国,虽大量公用事业由国家控制,但多以企业形式提供。近年更引入了民间资本,民营化的趋势不可抵挡。⑦随着对民营化利弊的分析,其对信息公开或者公众获取相关信息的影响也成为学界关注的课题,因为人们担心民营化后,公众对信息的获取会因私人秘密特别是商业秘密保护的原因而受阻却。以美国为例,许多领域（监狱、医学研究、铁路运营）出现了民营化,但因信息公开法（FOIA）⑧中行政机关并不包括私人主体,导致公众无法获得重要信息,无法形成有效的参与和监督。所以,从这个视角讲,民营化与政府信息公开有着相当程度的关联,且在事实上对公众获取政府信息产生了巨大的影响。 （三）初步的解决方案 如前所述,民营化的形态多种多样,但最为普遍的是以合同外包的形式将政府职能授予私人主体。⑨实践中,此种私人主体形态不一,有可能是营利性组织,也可能是非营利机构。前者在中国有可能是以企业形态出现的国有控股公司,也可能是完全的私营公司,也可能是国有、私营合作形态的公司。它们在执行政府职能时是否适用《条例》呢？事实上,如引言中发生的几个案例,由于对这些公用企业缺乏有效的监督机制,公众根本无法知晓许多重要的信息。⑩对此,初步的解决方案有： 一种方案是在民营化之前,政府应制定相应的信息公开指南,用以规制公用企业。2008年4月29日,国务院办公厅发布了《关于施行中华人民共和国政府信息公开条例若干问题的意见》（国办发〔2008〕36号）,要求在2008年10月底前制定关于公共企事业单位信息公开的实施办法,遗憾的是该实施细则至今仍未颁行。虽尚无