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美国粮食调控的经验与启示 日期：2013-05-27 发布单位：市场与经济信息司 　 美国作为全球最大的粮食生产与出口国之一，其对粮食市场调控的出发点是解决粮食销路问题，保护农民基本利益。鉴于此，美国的粮食干预调控政策大致分为两类，一类是通过建立收入安全网政策，为种粮农民建立基本的收入保障体系，另一类是促进粮食需求，包括生物能源政策，通过大力发展生物能源，拉动对粮食的消耗，从根本上解决粮食过剩问题，通过信贷担保、补贴、市场开发等项目鼓励出口，拉动国际市场对美国农产品的需求。 　　一、保护农民基本利益 　　美国粮食调控政策的首要目标是保护农民基本利益，多年来已形成比较成熟的支持政策体系，即收入安全网政策。美国现行收入安全网政策始于1996年《农业法案》，主要政策框架由2008年《农业法案》确立。时任农业部长Dan Glickman将1999年称为“安全网年”。然而，农业部门关于这个概念的大多数讨论，认为安全网只包括传统的农业支持项目工具，如作物保险（crop insurance），直接补贴（direct payments）和休耕计划（CRP，Conservation Reserve Program）。美国一些国会议员甚至主张回归价格支持政策。对经济学家来说，安全网是一项能确保社会或某一群体中的每个人最低的收入，消费或工资水平。它也可为个人或企业提供防范风险的保护，如失去了收入，难以获得信贷，或遭受自然灾害。 　　从粮食调控来讲，市场价格波动会影响农场收入，主要通过2008年《农业法》中直接补贴、反周期补贴、营销援助贷款和贷款差额补贴三类政策构建的政策框架体系，为农场防范市场价格风险提供了较好的安全网防护。 　　直接补贴，即固定直接补贴（Fixed Direct Payments），始于1996年《农业法》，当时称为生产灵活性合同补贴（Production Flexibility Contract Payments），2002年《农业法》改为固定直接补贴，2008年《农业法》延续了这一政策。 　　反周期补贴由2002年《农业法》设立，在由贷款差额补贴确定的最低支持价格——贷款率（即支持价格，相当于我国的粮食最低收购价）的基础上，提出了高于贷款率的目标价格，为农场防范价格波动增加了一道防火墙。为预防年景不好，价格在目标价格以上，农民得到的补偿偏低的情况，和弥补削减20%固定直接补贴和30%营销援助贷款，2008年《农业法》又提出基于作物平均收入选择计划（ACRE，Average Crop Revenue Election Program），2009年起，农户可自愿选择反周期补贴或作物平均收入选择计划。 　　营销援助贷款和贷款差额补贴由1996年《农业法》确立，2002年《农业法》和2008年《农业法》延续的这两项政策，并增加了部分品种。生产者也可以将两种方法结合使用，即在贷款获得期内可以选择部分或全部产量的营销援助贷款或贷款差额补贴的各种组合。 　　直接补贴、反周期补贴、贷款差额补贴共涉及四个价格，即市场价格、贷款率、有效价格、目标价格。美国农业部根据市场价格高低来确定是否启动贷款差额补贴和反周期补贴。若市场价格高于贷款率，不启动贷款差额补贴；市场价格或市场价格与直接补贴之和高于目标价格时，不启动反周期补贴。直接补贴与市场价格没有关系，但是直接补贴会影响有效价格的形成，进而影响反周期补贴是否启动（专栏1）。 专栏1直接补贴、反周期补贴和贷款差额补贴关系 第一，当市场价格低于贷款率时，农户获得贷款差额补贴。贷款率与直接补贴之和等于有效价格，当有效价格低于目标价格时启动反周期补贴，反之不启动反周期补贴（见图1）。 图1直接补贴、反周期补贴、贷款差额补贴关系(1) 第二，当市场价格高于贷款率，小于目标价格时，贷款差额补贴不启动。市场价格与直接补贴之和等于有效价格，当有效价格低于目标价格时启动反周期补贴，反之不启动反周期补贴（见图2）。 图2直接补贴、反周期补贴、贷款差额补贴关系(2) 第三，当市场价格高于目标价格时，贷款差额补贴不启动。市场价格与直接补贴之和等于有效价格，显然有效价格高于目标价格，故不启动反周期补贴。此时，农户得到的补贴只有直接补贴（见图3）。 图3直接补贴、反周期补贴、贷款差额补贴关系(3) 　　概括而言，直接补贴、反周期补贴和贷款差额补贴作为美国粮食调控政策的主要政策工具，主要有如下特点： 　　第一，覆盖面广，且范围不断扩大，基本涵盖美国主要粮食作物。直接补贴中，1996年《农业法》覆盖的范围包括小麦、玉米、大麦、高粱、燕麦、陆地棉、大米，2002年《农业法》扩大到大豆、其它油料和花生，并将大米分为长粒米和中粒米（包括短粒米）。反周期补贴中，2002年《农业法》覆盖的范围包括小麦、玉米、高粱、大麦、燕麦、大