流域生态补偿制度立法初探.pdfVIP

生态安全与环境风险防范法治建设 ——2011年全国环境资源法学研讨会（2011.8.6~9·桂林）论文集 流域生态补偿制度立法初探 吴 珊 （福州大学法学院） 摘要：大江大河上游地区的人们为了保护生态环境，丧失了发展经济的机会，背上巨大债务但确没有得到相应的补 偿，上下游对流域生态资源保护做出的贡献与生态利益享有的不平等正导致区域间社会经济差距的扩大，需要通过 流域生态补偿制度的建立和完善来统筹区域的和谐发展。然而，我国目前对流域生态补偿的研究还处于理论阶段， 还没有规范化和制度化，受益人往往只是基于自己的道德认知给予相应补偿，上游地区的应得利益没有法律的支撑 与保障，因此，只有积极的完善流域生态补偿立法，才能真正贯彻环境公平与正义理念，最终实现补偿由道德认知 向法律保障的飞跃。 关键词：流域生态补偿；环境公平与正义；补偿的立法现状与完善 一、流域生态补偿制度概述 流域是对水资源进行统一管理的基本单位，同时也是对于河流进行综合管理的基本单元。一般而言， 流域具有地理位置、水文气象等自然地理特征和整体性、关联性、区域性、差异性、层次性等社会经济 特征1。 正是因为流域的这些特点，如何对流域进行综合管理就显得尤为重要，各国往往是通过对流域的综 合管理来实现环境公平正义。但在实践中，由于流域往往跨多个行政区或者跨多个省区，在缺少流域统 筹和跨行政区机制的协调下，流域的综合管理显得困难重重。以东江为例，东江是广东四大水系之一， 发源于江西省寻乌县，源区包括江西省的寻乌、安远、定南三县，源头至广东省的龙川县合河坝为东江 上游，从合河坝至博罗县观音阁，是东江中游，观音阁以下为东江下游。东江自东北向西南从江西省流 人广东省境内，经龙川、河源、紫金、惠阳，博罗、东莞等县市流入狮子洋，流域内广东五市人口约占 广东省总人口的 5 成，GDP 占全省GDP 总量的七成，上游河源市 2007 年经济总量占全省的 1．06 ％， 人均地方财政收入为全省平均水平的 18．2% ，江西省源区寻乌、安远为国家级贫困县，定南是省级贫 困县，三县人口 84．8 万，贫困人口占总人口的比例 42 ％。流域内区域经济与社会发展水平极为不平衡， 整体呈下高上低的“逆地理梯度效应” 从上述东江的例子可以看出，河流上游地区往往由于保护生态环境而错失了良好的经济发展机会， 而下游地区往往由于没有保护水生态的顾虑飞速发展，从而出现了两地人民对生态资源所作出的贡献与 生态利益的享有极度不平等，从而违背了法律的公平正义的理念，也大大挫伤了上游地区人民保护生态 环境的积极性，流域生态补偿制度就在这一矛盾与不平等中受到了越来越多的关注。 （一）流域生态补偿制度的概念 国内有不少学者都对流域生态补偿制度的概念做过认真的梳理，这些学者分别从不同的角度对流域 生态补偿制度做出了不同的理解。让我们先来熟悉下学者们的一些代表性观点。 1. 黄锡生、潘瑕的定义：流域生态补偿从狭义的角度来说，是指基于流域生态服务而产生的，由生 态服务受益者或国家向生态服务的提供者支付的，因其提供生态服务而付出的代价给予一定补偿的法律 制度。从广义的角度而言，则也包括对水污染负有责任的主体向因水污染而受损的主体进行补偿的相关 法律制度2 。 2 ．刘玉龙的定义：流域水生态补偿是指流域内从事生态保护和建设的行为主体、享受水生态效益 的行为主体、影响和损害生态系统现状的行为主体，按其投入、受益、损害的情况，分别获得成本补偿、 支付生态成本、承担治理和修复责任的一种生态补偿机制3 。 3 ．钱水苗、王怀章的定义：流域生态补偿是指以实现社会公正为目的，在流域内上下游各个地区 1阮本清．流域水资源管理[M]．北京：科学出版社，2001 ：3_6 2黄锡生，潘琛：《流域生态补偿制度浅析一兼论流域管理委员会的作用发挥》，《环境法治‘建设和谐社会一 2007 年环境资 源法学研讨会(2007 ．8．12～15·兰州论义集》，第 101 3刘玉龙：《生态补偿——流域生态共建共享》，北京，中国水利出版社，2007 年版，第 43 页。 中 国 法 学 会 环 境 资 源 法 学 研 究 会 1 2011 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集