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对提高人民银行分支机构执法效能的思考 摘要本文从机构体制、执法模式、法制内容等方面详细分析了人民银行分支机构当前执法效能不高的原因并提出明确中央银行的定位和职能授予人民银行金融法律监督权提高立法质量加强内部建设整合执法力量探索提高执法效率的新模式加强执法保障等针对性建议 　　关键词人民银行；执法效能；立法建议 　　　　 　　中国人民银行的大部分职能从金融监管到金融服务、货币政策实施和维护金融稳定都是执法工作人民银行分支机构是人民银行执法的第一线承担了大部分的执法任务提高基层央行的执法效能是全面履行央行职责的基本要求但是自人民银行剥离金融监管职能以来人民银行分支机构普遍感到执法权威减弱执法效能降低并且影响货币政策的贯彻传导妨碍国家宏观调控措施的落实本文围绕法律、人员、环境、体制等几个方面分析人民银行分支机构在执法工作中存在的各种问题和困难分析原因探讨提高执法效能的途径1 　　 一、目前人民银行分支机构行政执法中存在的问题 　　1.执法依据不清晰妨碍执法活动开展 　　(1)法律授权不清晰执法依据受质疑目前人民银行分支机构实施信贷征信管理职能的依据来自于人民银行的“三定”方案这种文件缺乏法律的基本形式法律效力不足不为社会公众所熟悉因此在开展这项工作时特别是向非银行部门征集各种信用信息数据时受到其他部门和地方政府的消极对待人民银行履行金融业统计职责也缺乏充足的法律支持《中国人民银行法》规定“中国人民银行负责统一编制全国金融统计数据、报表并按照国家有关规定予以公布”但只有银行业金融机构向人民银行报送有关统计报表和资料有法律的强制性规定对其他金融行业没有相关规定人民银行分支机构很难从证券业和保险业金融机构获得所需统计资料而且人民银行对社会经济运行情况在法律上没有调查权调查统计部门对非金融机构的调查处于一种无法可依的状态数据的取得完全出于被调查对象的自愿配合难以保证数据的真实、完整和有效 　　(2)法律文件之间缺乏协调性执法职责分工不清随着金融服务工具的不断创新结算和清算两者的内在联系更加紧密但法律却将两者人为强行划分开来人民银行与银监会现有职责分工模式人为割裂了支付结算体系内部的有机联系将支付结算与清算的划分作简单化处理实际上造成了人民银行与银监机构的监管冲突 　　(3)制度设计不合理立法目的实现不充分反洗钱是人民银行分支机构目前最重要的执法工作反洗钱的有效实施非常需要金融机构的自觉配合在反洗钱的工作中金融机构付出了制度成本、雇员成本、检查成本、客户流失成本和科技投入成本等但《反洗钱法》没有建立正向激励和成本补偿机制对社会公众的参与也没有相应的物质奖励不足以鼓励反洗钱的公众参与热情反洗钱调查权限于省级以上的机构享有案发地区的地、市中支没有直接的调查权也不利于调查的时效与实效 　　(4)法律文件长期实施内容与现实发展差距太大国库管理和支付结算管理制度在这方面的问题最突出1985年颁布的《国家金库条例》及其1989年颁布的《细则》整个思路和框架是计划经济体制的产物没有体现国库风险防范的需要一些重要的国库业务如国库监管、国库退库、国库拨款以及一些新的国库业务如支付系统往来、国库内部往来和横向联网等没有明确的管理操作规定使国库业务陷入制度盲区国库对预算资金的监督权规定得过于笼统职责分工与监督范围界定不具体对财政预算单位的监管流于形式 　　(5)行政许可事项长期“无法可依”在《行政许可法》实施初期国务院以412号令保留了人民银行分支机构四项行政许可项目但是这些都是临时性的行政许可作为临时性的行政许可事项除了自然终止实施的以外国务院应当及时提请全国人大及其常委会制定法律或者自行制定行政法规将有关的行政许可事项确定下来人民银行分支机构尚在实施的商业银行、信用社代理支库业务审批、商业银行、信用社代理乡镇国库业务审批、银行账户开户许可证核发及贷款卡发放核准、经营流通人民币许可四项行政许可都属于这种情况这些临时性的行政许可事项实施已经超过三年对这些许可事项究竟要保留还是取消没有明确的说法法律规定只有行政法规以上层级的法律才可以设定行政许可但经营流通人民币许可由《经营、装帧流通人民币管理办法》这个行政规章设定它的合法性受到质疑 　　2.执法力量分散手段乏力 　　金融监管长期以来是人民银行执法工作的“重中之重”但监管职能剥离后人民银行对监管理念、方法的探索也停顿了监管方式回到过去的孤立片面的合规性监管当前人民银行分支机构实施监督检查的普遍做法是由各职能部门分别安排进行单项检查执法的对象、程序、内容、方式都不尽相同未能形成稳定的执法工作体系和检查监督工作规范监管手段退步监督检查权行使的力度也不足不能引起被监管机构的重视也不容易发现问题 　　3.执法部门特别是最基层分支机构的执法人手不足 　　随着监管职能的剥离大多数从事一线监管的业务人员划转离开人民银行监管专业人才