云南省城镇上山工作的迫切性和存在问题研究.docVIP

云南省城镇上山工作的迫切性和存在问题研究 　　作者简介：王熙，女，汉，云南财经大学城市与环境学院。 　　摘要：针对云南省山多坝少的特征，云南省委、省政府提出的“山地城镇”发展思路，为加强耕地保护、转变用地方式、走出一条具有云南特色的城镇化道路找到了一个崭新的突破口。本文以此为背景，对“城镇上山”战略实行过程中产生的一些问题进行解读，然后从不同方面探索“城镇上山”工作的理念，提出应对问题的策略，为制定、创新“城镇上山”工作的有关政策提供参考，以促进云南省城镇化的健康发展。 　　关键词：城镇上山；存在问题；应对措施 　　一、引言 　　云南省全省总面积的94%是山区、半山区，坝子（盆地、河谷）仅占6%，能够利用的平地资源相当有限。在坝子周边，荒山荒坡很多，利用潜力巨大，且多为丘陵，这些占全省国土面积52%的、坡度为8度到25度的丘陵缓坡地区的生态环境、地质条件和景观效果都较为优越。云南省作为全国唯一在全省范围内试点“低丘缓坡综合开发利用”的地区，笔者认为，云南省委、省政府提出的“城镇上山”战略，不只简单的是用地模式的变化，更是推动城镇化、工业化进程的一条新路径，也是保护有限耕地资源、优化配置土地资源的一个符合云南省情、具有区域发展特色的新思路。 　　二、城镇上山新政提出的迫切性 　　1、保护耕地的紧迫性 　　从云南省耕地资源和人均耕地数量减少的趋势图（图1）中可以看出云南省耕地数量的减少过程，尤其是近年来城镇化进程的加快，城镇发展占用了大量的耕地。“十二五”时期，云南省城镇化率每年将增加2个百分点，截至2010年底，云南省城镇化率为36%。城镇化进程不断加速、西南地区桥头堡建设用地需求剧增，在这样的背景之下，2011年云南省建设用地计划指标缺口很大，如果今后的发展还一味占用平坝粮田，不会很久，云南省优质耕地将可能被占用殆尽，百姓口粮的自给自足将成为一个大难题。面对资源需求与供给、发展与保护的尖锐矛盾，云南省委、省政府审时度势，作出重大战略决策，决定改变城市建设紧盯6%坝区的思维定势，转而面向开发巨大的宜建山坡地空间，其中涉及到保护耕地的具体工作还很繁杂庞大。 　　2、建设用地供给困难性 　　根据《云南省土地利用总体规划大纲》，到2020年，全省城乡建设用地总规模控制在66.8万公顷内，城镇工矿人均用地面积控制在110平方米内，比上一轮用地指标中人均城镇用地规模109平方米（低于全国平均水平），只增加了1平方米。其中还提到云南省耕地和基本农田保护的任务是，坚守8970万亩耕地红线，确保7431万亩基本农田，即2020年，确保598.00万公顷（8970.00万亩）的耕地保有量，确保495.40万公顷（7431.00万亩）基本农田。 　　纵观省情，云南城镇化率不高，坝区面积小，优质耕地不多且更需要保护，建设用地供给便会出现很大的困难，所以只能向一些条件较优的荒山荒坡要建设用地，把原来调整到山上的基本农田调到坝区，把建设用地调到山上。通过完善规划，各地应切实加大未利用地和山区宜建劣质土地的开发利用，以最大程度优化土地利用布局，提高土地利用率和节约集约利用水平，拓展城镇空间。 　　三、城镇上山过程中出现的部分问题 　　从云南省情出发，从当前土地供给不足的现实条件出发，从保护坝区和耕地资源的大局出发，对于云南省这种利用山坡地建设新城镇、进行城镇化建设的创新做法在实施过程中要注意一些问题。 　　1、高昂的开发成本 　　山地开发建设要比在平地上开发难度更大，与坝区相比，城镇上山工作中选择的低丘缓坡山地的地质条件相对恶劣些，在山地上搞建设有许多特殊性要考虑，比如关于地质灾害防治工程，遇到滑坡体怎么办，要如何避开泄洪通道，加之伴随的护坡修建、绿化隔离的投入也较大，因此，虽然征地成本低，但形势不容乐观，因为长期开发成本会很高。解决资金问题可以考虑比较优化的规划，如不大挖大填，顺着山势进行设计，以降低一定量的成本。 　　2、基础设施投入压力 　　没有齐全良好的基础设施很难吸引开发商进驻投资，所以，从这点来看，要引导城镇建设上山，政府应带头承担起所开发利用的低丘缓坡区域的配套基础设施建设任务，提前创造所需的开发建设条件，其中包括想办法解决建设资金缺口的问题。 　　3、相关政策衔接不到位 　　上级下达的年度用地计划指标很有限，而地方建设用地只能按照指标逐一进行报批，由此便会形成整体统筹规划与实际零碎开发的突出矛盾。此外，山地城镇建设当中涉及的一些政策措施与现行的土地、环保、规划、林业等规定不能完全衔接，迫切需要上级深入基层考察，了解情况，进行顶层制度设计，配套完善相关政策机制。 　　四、城镇上山工作的探索与思考 　　中国的城镇化是在土地资源稀缺、人地关系紧张的条件下进行的。“守住红线，城镇上山”，云南城镇上山新政应在