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浅谈司法实践中杭州“留用地”若干法律适用问题 　　摘 要 随着我国城市化进程的不断加快和经济转型进程的不断推进，撤村建居农转非的工作正如火如荼稳步进行中。为更好地发展、壮大原村级集体经济组织，解决好撤村建居农转非居民的生产、生活问题，浙江省杭州市先后出台了一系列关于杭州市区留用地项目开发的若干政策制度，力求进一步加强留用地管理，完善多渠道、多方式使用撤村建居组织10%留用地政策。但由于留用地项目开发操作过程中，仍存在诸多问题，有待进一步完善。因此，有必要对杭州留用地的若干法律适用问题作针对性探讨。本文从杭州留用地制度及司法实践中存在的若干法律适用问题等方面进行论述，以期为留用地制度的有效施行有所助益。 　　关键词 留用地适用 以租代售 阴阳合同 　　作者简介：熊辉伦，浙江辉伦律师事务所，二级律师，研究方向：法学。 　　中图分类号：D922.3文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）10-217-03 　　一、引言 　　我国是一个发展中的农业大国，农村人口占我国总人口的大多数，从这个意义上说，农民的民生是最大的民生，农村的民生问题是最大的民生问题。时任总书记胡锦涛同志曾指出：“必须把提高效率同促进社会公平结合起来，实现在经济发展的基础上由广大人民共享改革发展成果，推动社会主义和谐社会建设。”豍因此，为了更好地推动城市化、工业化的进程，农村的集体土地不可避免地通过撤村建居的形式被国家征收，同时为了更好地维护被征地农民的切身利益，为他们提供长期稳定的土地收益来源，确保社会稳定和推进城市化建设，杭州等城市相继出台了关于撤村建居、村级10%留用地的政策，且随着实践中出现的问题和矛盾，相关政策也相应地被修改、补充和完善。尽管如此，留用地项目开发操作过程中依然存在诸多问题和法律风险，本文拟从杭州留用地制度及存在的若干法律适用问题等方面进行论述。 　　二、杭州留用地制度概述 　　（一）杭州“留用地“之法律适用制度及依据 　　所谓留用地制度是指政府在征用集体所有土地时，按照征地面积的一定比例核定留地用地指标，让被征地集体经济组织用于发展第二、三产业，壮大集体经济，安置失地农民，给被征地农民提供长期稳定的土地收益来源。其虽未在国家法律、法规中明确规定，但属于地方性政策很强的制度，系合法范畴内，其法律性质有别于民间“小产权房”。 　　杭州是国内较早实施留用地制度的城市之一。自杭州试行留用地制度以来，经过不断完善补充，留用地制度已逐步得到了完善和规范，并具备了较强的操作性。从历史沿革上讲，杭州留用地政策制度主要组成部分和适用依据有：2001年4月21日《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）；2001年9月13日杭州市人民政府《关于贯彻国务院国发〔2001〕15号文件进一步加强国有土地资产管理的若干意见》；《关于扩大撤村（乡镇）建居（街道）改革试点推行农转居多层公寓建设的意见》（市委〔2001〕29号）；2005年7月25日杭州市人民政府批转市国土资源局《关于加强杭州市区留用地管理暂行意见的通知》（杭政函[2005]128号）；市政府办公厅《关于完善撤村建居和城中村改造有关政策的意见（试行）》（杭政办〔2005〕8号）；2006年4月16日杭州市人民政府办公厅《关于完善杭州市区留用地管理的补充意见》（杭政办〔2006〕10号）；2008年5月15日杭州市人民政府办公厅转发市国土资源局《关于加强村级集体经济组织留用地管理实施意见的通知》（杭政办函〔2008〕183号）；2009年5月27日杭州市人民政府办公厅转发市国土资源局《关于进一步完善村级集体经济组织留用地出让管理补充意见的通知》（杭政办函〔2009〕209号）等等，并由此确定了杭州10%留用地制度：以撤村建居村可转为建设用地的农用地（不含林地）面积为基数，按10%的比例计算。豎 　　合理使用好村级留用地，已成为巩固壮大村级集体经济，扩大失土农民再就业，加快城市化进程，构建和谐社会的重要途径。该项制度不仅对土地顺利征用起到了推动作用，同时也为发展及壮大村级集体经济带来了新鲜的血液和动力。 　　（二）杭州留用地制度法律适用 　　杭州留用地制度法律适用依各个村集体的经济实力、领导观念以及管理水平不同而有所不同。从杭州留用地制度适用情况看，留用地的开发模式主要有：第一类，直接把留用地指标折抵符合规划要求但未办证的村属企事业用地；第二类，“留用地货币化”，即依照杭政办[2005]8号文《关于完善撤村建居和城中村改造有关政策的意见（试行）》规定的“指标货币化收购”方式处理留用地指标。“指标货币化收购”价格按同类地段商业用地基准地价乘以年度地价指数乘以55%确定（年度地价指数由市国土资源局统计后确定），货币化收购资金由各级财政支付；豏第三类，对