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关于中国事业部门体制转型问题研究 符钢战 20世纪50年代中期，中国建立了中央政府集权的计划经济体制，由中央政 府制订包罗万象的计划，集中社会几乎一切的资源，统一组织社会生产，统一提 供社会3个大类的产品，即私人产品、纯公共产品与“准”公共产品（注：公共 选择理论按产品“排他性”与“竞争性”特性差异，把公共产品区分为“纯”与 “准”两类公共产品。基于对 NGO 与中国事业单位的比较研究，本文赋予它们 新的释义：前者是满足全体公民共同需要、联合消费、人户均享、政府以“一刀 切”方式提供的公共产品，后者是满足群类公民个性化需要、选择性获取、竞争 性消费、差异化供给的公共产品。有关论述详见下文），统一进行要素、产品配 置与国民收入分配。 在这一集权的计划体制下，政府同时担当了社会分工中私人部门（即营利部 门）、（公办）公共部门与第三部门（即非政府非营利部门）3个角色与功能，集 三者于一身。除了向社会提供纯公共产品外，政府还一方面投资办企业，实行“政 企合一”，组织生产私人产品；另一方面，设办政府附属的事业单位，组织生产、 提供“准”公共产品，管理体制“政事合一。在集权计划的社会结构中，中国政 府很像一个挑夫，肩担一根扁担，两头各挑着一个大箩筐，前一个箩筐装着一个 营利部门，后一个箩筐装着一个非营利性质的事业部门。 直至上个世纪 70 年代末，中国打开闭锁已久的大门看世界，惊讶地发现： 教义上“腐朽的”欧美资本主义国家大众并没有生活在水深火热之中，60 年代 与中国差不多处于同一起点的东南亚邻国，经济飞速发展，远远走到了中国的前 面。与此同时，中国政府肩挑两个巨大的箩筐，步履蹒跚，艰难前行。严重的资 源、产品与生产能力短缺，困扰着中国经济。中国政府感觉到了疲惫、困乏、饥 饿、听到了箩筐里嗷嗷待哺的叫声，体验到了不改革开放，中国没有出路，就要 被开除球籍的巨大压力，因此踏上了中国经济体制改革的漫长征程。 一、政府职能的第一次转变 在1979年末迄今的20多年时间里，中国经济体制改革基本上围绕了一件事 展开，即“政企分离”。所谓“政企分离”，就是以“搞活企业”为中心进行经 济体制改革，把企业从政府管理企业的体制束缚下解放出来，授权企业独立核算、 自负盈亏、自由交易，同时引进市场竞争奖惩机制，从供给与需求两个方面，解 决中国社会当时面临的严重短缺问题。换一个角度看，从早期的企业“承包”到 “破产”，撤局建行政性公司、切断企业与政府的上下级关系，到今天的“公司 法”问世及现代企业制度等等，所有这些改革措施基本围绕一个题目，即让政府 从管理企业的事务堆中解放出来，把企业交还给以公平自愿交易为基础的市场， 使企业在利润与竞争的双重驱使下自谋生存发展，承担起社会分工赋予企业的社 会责任。 中国过去 20 多年的改革主攻方向是经济领域，对象是企业，切入点是政府 对企业的管理体制及其相关的资源配置体系。虽然改革初衷并无指向政治体制之 意，但实际上，中国经济体制改革从一开始就是经济体制改革与政治体制改革并 举的改革，因为企业管理体制改革的切口手术是“政企分离”，即让企业成为企 业、让政府成为政府。今天看来，“政企分离”改革是一把双刃剑，一面是企业 制度与机制转型，另一面是政府职能转变，逻辑上两者互为前提。如果没有政府 职能的同步转变，难以想像以搞活企业为中心的经济体制改革会取得今天的成 功；如果没有企业自由交易、自负盈亏的放权改革，难以想像我国市场经济（框 架）体系今天会初步建成。 这里“政企分离”的“企”，不单指城市工业、建筑、运输、商业等企业， 而且包括乡村农业各种生产单位。农村人民公社体制，本质上是“政社合一”、 “政企合一”的体制，即政府部门与生产组织“合而为一”的体系，人民公社的 改革是我国农村基层组织“政企分离”的一个最好案例。 经过 20 多年“政企分离”的改革，中国得到了经济高速增长、综合国力增 强的巨额回馈。从绩效看，中国“政企分离”取得了基本的成效；从法制建设看， 中国“政企分离”已形成了一个基本的法律保护框架；从政府职能转换角度看， 中国政府肩挑的营利部门箩筐重量减轻了许多，但不少国有企业迎合政府“运 作”市场的驾驶欲、倚靠政府的“政策订单”、仗势或借力实施企业购并与重组、 在行业准入及配额上近水楼台、乞求政府财政核销呆坏帐等现象时有发生。因此， 中国“政企分离”的改革远还没有完结。 中国