农业“零赋税”背景下乡镇治理转型研究.pdfVIP

摘 要 本文旨在对农业“零赋税”背景下我国乡镇治理转型进行初步探讨。全文共 分五大部分。首先，在导言中对选题进行说明，介绍本文的研究主旨、方法、创 新与局限等；第一章：简要介绍了农业“零赋税”的背景与绩效，并在此基础上 分析了农业“零赋税” 与乡镇治理转型之间的内在逻辑关系；第二章：从财政 入手，从县乡村体制整体着手分析乡镇治理困境的深层次原因；第三章：对当前 关于乡镇治理转型的主要观点加以概括、评析，形成了比较系统的乡镇治理转型 的研究综述，以便为乡镇治理转型研究提供借鉴；第四章：在分析乡镇陷入治理 困境的深层次原因基础上，有针对性的提出了乡镇治理转型的对策与方案。最后 结论部分指出：农业“零赋税”背景下的乡镇治理转型应在保留乡镇建制的前提 下对其进行性质、职能的根本性转换和结构性优化。 乡镇政权是我国农村的基层政权组织，是国家政权的基础。乡镇政权建设 和运行能否适合农村经济和社会发展的形势，是关系到我国政治稳定、社会安 定的大事，其行职责的状况直接关系到农村的稳定和发展，对整个国家和社会 有着重大影响。为了从根本上解决从 1980 年后期开始的农民负担过重，中央政 府推出了以减轻农民负担为重要目的的农村税费改革举措。但从实际效果看， 税费改革的效果是初步的。在此背景下，我国政府决定采取釜底抽薪的办法— —免除农业税。免除农业税在减轻农民负担、促进农村上层建筑的调整和完善 的同时,也使乡镇治理面临严重的合法性危机：农民负担的减轻意味着乡镇政府 收入的减少,农村税费改革客观上加剧了乡镇财政压力,使原本十分困难的乡镇 财政雪上加霜,难以为继。而乡镇财政危机降低了乡镇政府供给公共产品和服务 的能力,使其面临严重的发展和服务危机，不少乡镇尤其是以农业为主要产业的 乡镇,基层政府根本无力或难以满足农村庞大的公共需求；乡镇政府不能满足乡 村人民基本的公共需求，生产和供给最起码的乡村公共物品和服务，其存在的 价值就被质疑，面临严重的合法性挑战。 上述问题的凸现也使得乡镇治理成为争论的焦点，而这种争论的最为激烈 之处就是免除农业税后乡镇的去留问题：乡镇是否有必要保留？这是一个敏感 而又复杂的问题，但也是一个无法回避的问题，需要我们认真思考并积极探索。 然而学界对此问题的探讨却存在诸多不足：一是总体上对乡镇治理的研究工作 开展的并不够，有关这方面研究的专著、论文不多；二是现有的为数不多的研 究成果要么是一些理论工作者将地方治理改革的一般理论照抄照搬，统统加之 与乡镇，而忽视了乡镇治理自身内在的特殊性，要么是一些处于乡镇一线的实 践工作者写出的文章，尽管部分地揭示了乡镇体制的特殊性，但又缺乏理论的 提炼；三是将研究的视野局限于乡镇（层次）本身，忽视了支配性、压力型政 府间体制，与村民自治内在冲突等体制性因素的影响作用。因此，我们认为在 此背景下对乡镇建制存废问题进行探讨，并进而对乡镇治理转型的一般性和特 殊性进行专门、系统的研究具有重要的理论意义和现实意义。 为了弥补上述研究不足，本文从财政视角切入，从县乡村体制整体着手分析乡 镇体制存在的治理性困境及面临困境的深层次原因。笔者认为，并不是免除农 业税造成了乡镇治理困境,免除农业税只是加剧乡镇困境的催化剂。农业“零赋 税”背景下乡镇治理困境的深层次原因主要是乡镇财政与行政脱节、“压力型体 制”等制度性因素，因此该问题的解决不能仅仅局限于在原有的体制框架内， 需要在更加宏观的层面上进行制度创新，应该放在整个政治体制改革的大视野 中去考虑，从整个农村基层组织架构和管理体制上去寻求突破，尤其是要考虑 到县乡村三级制的配套改革以及财政支出制度创新。转型的重点应解决我国长 期地影响和制约乡镇改革的复杂因素和体制性障碍。 据此笔者得出结论：乡镇政府治理转型的方向与关键不在与“加强”或“撤 消”与否，而在于它的性质、职能的根本性转换和结构性优化：建构一个民主 式、合作性、现代治理型的乡镇政权，乡镇治理转型的基本取向与重点内容是： （1）在乡镇政府去留上，乡镇建制在全国农村大部分地区将长期存在；（2）在 外部体制关系建设上，解构和重置政府间“压力型体制”；（3）在政权运行机制 上，进行财政支出改革，理顺事权、财权，加强对乡镇政权运行中的监督；（4） 在乡镇政权职能上，强化社会管理和公共服务职能，增强公共服务能力；（5）在 基层民主建设上， 扩大民意基础与政治参与，建立和加强农村民主监督机制。（6） 在内部权力配置上，重新配置乡镇权力，切实优化乡镇权力结构。 就创新而言，笔者主要从以下三方面进行了