浅议农村土地承包制度.pdfVIP

前 言 土地，作为一种重要的生产资料，一种不可再生的稀缺资源，从来 为各国政府所重视，土地权利也因此成为各国民法典中物权制度的核心。 在我国，由于我国农村人口的高比例性、人均耕地的有限性以及农村土地 的社会保障性，从而决定了如何合理地配置土地这种稀缺资源具有更重要 的社会现实意义。然而，从法律层面上看，我国现有的法律调整是不充分 的，甚至是滞后的。我国所实行的土地承包制度更多的是依靠党和国家政 策，许多的涉及农民土地承包经营权的问题却不能在法律上找到充分的依 据。而且由于历史的、观念的等等原因，法律对这种权利还设置了种种障 碍，人为的限制了这种制度的发展，使得我国的土地承包经营制度总是脱 离不了过去小农经济的圈子：一方面土地调整频繁，土地碎化严重，过去 大集体时机械化、规模化的经营方式被抛弃，农民重新操起“刀耕火种” 的种植方式；另一方面，部分农民抛荒不种，闲置的荒田无人问津。 面对这种日益退化的种植方式，这种抛荒不种的社会现象，农民不 能随着社会的快速发展而同步发展致富的社会现实，我们不能不闻不问。 这是因为：一、农村有8亿人口，国家要发展要富强，这部分人的富裕是 至关重要的。而只有农民的富裕全国13亿人的富裕才是国家的真正富裕。 同时，这对于国家保持稳定，维护长治久安的社会局面来说也非常重要； 二、中国土地资源虽然丰富，但人均土地资源却相对较小，人均耕地在世 界上更是处于低水平。我国的耕地、草地、林地面积分别居世界第二位、 第四位和第八位，但人均耕地、草地、林地面积分别只及世界人均占有量 的 1/3、1/5 和 1/2。国家土地管理局保护耕地专题调研组关于保护耕地 调研结果表明，全国已有666个县 （区）人均耕地低于联合国粮农组织确 定的0.8亩警戒线，其中有463个县（区）低于0.5亩。全国耕地分布在 山地、丘陵、高原地区的占66%，干旱、半干旱地区耕地40%不同程度退 1 ① 化。 所以，如何合理有效利用土地资源，避免土地经营的短期行为、掠 夺式经营，或耕作的封建传统式小农经济经营方式，甚或抛荒不种，对于 我国来说都显得尤为重要；三、由于历史的原因，以及受生产力发展水平 和经济发展状况的制约，土地在农村地区不仅为农民提供生活所必须的生 产生活资料，而且还肩负着对农民的重要社会保障功能。因此，农地的分 配及其利用对农民有着特殊的意义；② 四、目前，我国农村的土地虽说名 义上归集体所有，但是主体不明，产权界定不清，而且法律限制过多，农 民不能充分利用土地作为一种物权所能发挥的功能来充分利用土地资源。 本文正是基于这几点而尝试着对农村土地承包经营制度的改革与完善进 行探讨与思考。 ① 参见张小华、黎雨：《中国土地管理实物全书》，中国大地出版社，1997 年版，第 18 页。 ② 参见《中美物权法的现状与发展》，江平主编，清华大学出版社，2003 年版，第 540 页 2 第一章 农村土地集体所有权制度概述 一、 农村土地集体所有权制度的形成 1、农民土地所有制时期 新中国建立之前，中国农村采取的是半封建式的土地制度。占乡村人 口不到10％的地主和富农掌握着70％以上的农村土地。地主与富农占有 的大片土地，大部分都出租给农民耕种，自己却经营不超过 30％的土地 面积。这就形成了农村土地所有权的高度集中与租佃关系极其分散相并存 的格局。地主阶级凭借其对农村大部分土地的控制权，向无地、少地的农 民出租土地并索取高昂的地租，再加之各种各样的负担，迫使农民靠借高 利贷勉强度日。 新中国建立之后，中国共产党根据旧中国农村土地的状况和农民迫切 希望获得土地的愿望，以及在革命战争年代党在革命区或根据地进行的土 地革命所取得的成果，及时进行了土地改革。1950 年颁布的《中华人民 共和国土地改革法》第 10 条规定：“所有没收和征收得来的土地和其他 生产资料，除本法规定没收归国家所有者外，均由乡农民协会所有……” 这次土改以后，在农村形成农民个人土地所有权制度，农民对其分得的土 地享有完全的所有权。这次土地改革，把过去由地主阶级和富农阶级高度 垄断集中的土地分给