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人口小县“瘦身健体”，改革的终点是“大部制”

7月21日，二十届三中全会审议通过了《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（下称《决定》）。《决定》第九部分在论述“深入推进依法行政”的段落中提到了“稳妥推进人口小县机构优化”。

近年来，山西、甘肃、内蒙古、安徽、青海、湖南等地纷纷推进人口小县机构改革，一些机关事业单位编制被缩减，党政机构被整合精简，部分县域缩编人数超过千人。

人口小县改革，最直接的原因是降低县域的行政成本和财政负担。而更深层次的原因则是提高县域治理效能，推动县域高质量发展。

01全国人口小县突破400个

县城是连接城市、服务乡村的载体，其构建起了中国行政区划的基本盘。国家统计局数据显示，2023年中国共有397个县级市、1299个县、117个自治县。

目前，人口小县并没有明确定义。2020年4月，山西省把6个人口不足20万的县列为人口小县机构改革试点，因此本文将人口不足20万人的县级行政区（县级市、县、自治县、旗、自治旗）作为人口小县研究样本。此外，因西藏县域人口数量全部在20万以下，故不计入统计；新疆的县市设置有很多特殊性，因此也不计入统计。

根据全国第七次人口普查数据，除西藏和新疆两个省份外，全国共有414个人口小县。四川是人口小县最为集中的地方，20万人以下县（包括县级市）有51个，包括盐边县、石棉县、天全县、汶川县、理县等。其中，甘孜藏族自治州下辖的得荣县仅有24748人，是四川省内人口数量最少的县城。

内蒙古的人口小县数量仅次于四川省，包括多伦县、清水河县、武川县、固阳县等在内的人口小县数量达50个。其中人口最少的是位于内蒙古西部、隶属于阿拉善盟的阿拉善右旗（旗的行政级别相当于县），截至2020年11月1日，该地区仅有2.3万人。

此外，云南、山西、陕西、甘肃、青海也是人口小县相对比较集中的省份。由此可以看出，人口小县大多分布在GDP水平不高的中西部省份。相比之下，像江苏、山东这样在全国GDP排名中处于领先地位的省份，几乎不存在人口小县。

02人口流失、机构冗余，人口小县财政入不敷出

随着城市化进程的不断加剧，农村人口大规模向城市转移，小县往往是人口外流的重地。

清华大学中国新型城镇化研究院数据显示，截至2020年年底，我国约有7.25亿人居住在县域地区。回顾以往，1990年我国县域常住人口曾高达9.44亿，在此后的1990年至2000年、2000年至2010年、2010年至2020年间，我国县域常住人口规模分别减少了0.28亿、08.84包和0.7亿，县城人口占比也从1990年的81.4%下降至2020年的51.5%。

县域人口减少，机关事业单位的编制数量却没有缩减，这就造成了财政供养人员比例失调。2019年，山西对全省人口小县进行了一次摸底调研，其中一个总人口13万左右的县，财政供养人员总数近6000，全县总人口数与财政供养人员比例为22：1。

据公开数据测算，2011年，山西临汾市浮山县人口与事业编数量比值为72：1，而到了2020年，这一比例下降至64：1，即单个编制人员需要服务的民众数量从72人下降至64人。

人员冗杂便会造成财政上的入不敷出。据新华社报道，在一个每年26亿余元总财力的人口小县中，财政供养的在职人员工资达5亿余元，即近二成的财政支出用于财政供养人员，这一比例相当显著。

值得注意的是，绝大多数人口小县经济发展水平并不高，财政支出主要依靠上级转移支付。2022年，青海果洛藏族自治州的玛多县的一般公共预算收入仅为3119万元，而财政预算支出高达124432万元，支出是收入的近40倍。在山西，人口小县阳曲县和娄烦县2022年的一般公共预算收入都不足10亿元，但支出却超过20亿元。人口小县大都入不敷出。

03人口小县“大部制”改革

为解决人口小县发展中存在的问题，一些地区启动了“大部制”改革。改革要怎么改？简言之就是“减机构、减人员、减经费、减层级”。

从2020年4月起，山西开始人口小县机构改革，将6个人口不足20万的县列入试点，分两批进行，第一批是忻州市河曲县和临汾市浮山县，第二批是太原市娄烦县、吕梁市石楼县、晋中市榆社县、长治市黎城县。

公开数据显示，改革后，河曲县、浮山县、娄烦县这三个县的事业编制数量显著减少。其中，娄烦县的改革力度最大，事业编制数量从3000多个减少到341个，缩减率可达88.6%；河曲县的事业编制数量也从1964个减到659个，缩减率为66.4%；浮山县的事业编制数量从1944个减至970个，缩减率为50.1%。

除了事业编制数量，行政单位与党政机构的数量也在缩减。以河曲县为例，该县将水利局、扶贫办、农业局统一合并为县农业农村和水利局，简称为农水局；同时，县发展和改革局、工业和信息化局、能源局以及教育科技局，也被合并为县发展改革和科技商务局