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华东政法大学学报2020年第1期

PPP项目退库之法律后果分析

江国华贺馨宇*

目次

一、“双阶理论”及其在PPP法律关系中的适用

二、“预约”前项目退库之法律效果

三、“预约”至“缔约”阶段项目退库之法律效果

四、“缔约”后项目退库之法律效果

五、结语

摘要为了进一步加强对PPP项目的规范管理，各级财政部门决定定期清退、整改已入库的

PPP项目。在PPP项目采购过程中，项目实施机构发出成交通知书的行为构成承诺，此时，项目实施

机构与成交社会资本间成立预约。据此，项目在预约前退库的，社会资本可要求项目实施机构返还不

当得利，项目在预约至缔约阶段退库的，项目实施机构应当承担缔约过失责任。在双阶理论下，前阶行

政行为构成PPP合同之法律基础，因此，项目在缔约后退库的，应当解除或终止合同，并根据退库之原

因要求责任方承担违约责任。

关键词PPP项目退库法律后果双阶理论责任分配

“高度发展的社会分工和不断加剧的利益多元，使得国家与社会呈现交互影响的复杂过程，基于

传统干预国家而发展出的处理国家与社会关系的单边原则也由双边或是合作原则所替代。”〔1〕

以PPP

模式为代表的公私伙伴关系便是这种变化下的产物。公私伙伴关系可以界定为“政府和私人部门之

间的多样化的安排，其结果是部分或传统上由政府承担的公共活动由私人部门来承担”。〔2〕2014年，

财政部发布的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）标志

着“政府和社会资本合作模式”（PPP模式）这一概念被中国官方正式引入，回应了政府职能转变的需

*江国华，武汉大学法学院教授；贺馨宇，武汉大学博士研究生。本文系教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“法律制

度实施效果评估体系研究”（项目号16JZD011）的阶段性研究成果。

〔1〕［德］恩斯特-哈绍•里特尔：《合作国家——对国家与经济关系的考察》，赵宏译，载《华东政法大学学报》2016年第4期。

〔2〕［美］E.S.萨瓦斯：《民营化与PPP模式：推动政府和社会资本合作》，周志忍等译，中国人民大学出版社2015年版，第3页。

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〔3〕〔4〕

要，成为“公共产品供给市场化探索的路径和制度安排”。此后，PPP模式在我国遍地开花。不

过，在PPP模式快速发展的过程中，也出现了PPP异化为新的融资平台、政府隐性债务风险增量等问

题，为此，财政部于2017年11月16日出台了《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项

目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）（以下简称“92号文件”），积极清退、整改已入库的PPP项

目。根据92号文件的规定，各级财政部门应按项目所处阶段将项目库分为项目储备清单和项目管理

库，将处于识别阶段的项目纳入项目储备清单，将处于准备、采购、执行、移交阶段的项目纳入项目管

理库。〔5〕〔6〕

2018年，各级财政部门共清退管理库项目2,557个，涉及投资额3.0万亿元，2019年第一

〔7〕〔8〕

季度，共清退管理库项目93个，2019年第二季度，共清退管理库项