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研究报告

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十五五将推动光伏上网电价政策制定

一、政策背景分析

1.光伏产业发展现状

(1)光伏产业作为清洁能源领域的重要分支，近年来在全球范围内取得了显著的发展。随着光伏技术的不断进步和成本的降低，光伏发电已经逐渐成为全球能源结构转型的重要力量。据统计，全球光伏装机容量持续增长，光伏产业已经成为许多国家推动能源结构转型和实现碳中和目标的关键手段。

(2)在中国，光伏产业同样经历了快速的发展。政府出台了一系列扶持政策，推动了光伏产业链的完善和规模化生产。中国光伏产品在全球市场占有率逐年提升，已成为全球光伏产业的重要制造和出口基地。同时，国内光伏发电装机容量也在稳步增长，光伏发电在能源消费中的比重逐渐提高。

(3)然而，光伏产业在发展过程中也面临着一些挑战。一方面，光伏产业链上下游企业竞争激烈，行业集中度有待提高。另一方面，光伏发电的市场化程度不高，政策依赖性强，市场机制尚不完善。此外，光伏发电的并网消纳问题、技术提升和成本控制等也成为制约产业发展的关键因素。

2.光伏上网电价政策演变

(1)光伏上网电价政策自2009年实施以来，经历了多个阶段的演变。初期，政策主要采用固定电价模式，对光伏发电项目给予补贴，电价水平较高。例如，2009年出台的“金太阳工程”中，光伏发电上网电价最高可达每千瓦时1.15元人民币。这一政策有效推动了光伏产业的快速发展。

(2)随着光伏产业的快速发展，成本逐渐下降，政府开始调整电价政策，逐步降低补贴力度。2013年，国家能源局发布《关于调整光伏发电上网电价政策的通知》，将光伏发电上网电价分为三类，并逐步降低电价水平。以2013年为例，光伏电站上网电价从每千瓦时1.15元降至每千瓦时0.98元。

(3)进入2017年后，光伏上网电价政策进一步优化，开始实施差异化电价政策。针对不同地区、不同类型的光伏项目，制定差异化的上网电价，以鼓励光伏发电的合理布局和可持续发展。例如，2017年，光伏扶贫项目的上网电价为每千瓦时0.85元，而一般光伏电站上网电价为每千瓦时0.75元。这一政策的实施，进一步促进了光伏产业的健康发展。

3.国内外光伏上网电价政策对比

(1)在国内外光伏上网电价政策对比中，中国光伏上网电价政策具有以下特点：首先，中国光伏上网电价政策经历了从固定电价到差异化电价的发展过程，电价水平逐年降低。例如，2013年至2020年，中国光伏电站的标杆上网电价从每千瓦时0.98元降至每千瓦时0.38元。其次，中国光伏上网电价政策具有明显的区域差异，针对不同地区、不同类型的光伏项目，实行差异化的电价政策。以2019年为例，光伏扶贫项目的上网电价为每千瓦时0.85元，而一般光伏电站上网电价为每千瓦时0.75元。此外，中国光伏上网电价政策还注重市场机制，通过招标等市场化手段确定电价。

(2)与中国相比，美国光伏上网电价政策呈现出以下特点：首先，美国光伏上网电价政策较为灵活，包括联邦税收抵免、州级税收抵免、可再生能源配额制（RPS）等。例如，联邦税收抵免政策允许光伏系统所有者从联邦税中扣除系统成本的一定比例。其次，美国光伏上网电价受市场竞争影响较大，电价水平波动较大。以2019年为例，美国光伏项目的平均上网电价为每千瓦时0.054美元至0.14美元。此外，美国光伏上网电价政策也具有区域差异，不同州的政策和电价水平有所不同。

(3)欧洲在光伏上网电价政策方面也有其独特之处：首先，欧洲光伏上网电价政策以补贴和可再生能源目标为导向，如德国的“可再生能源法案”（EEG）和西班牙的“可再生能源积分系统”（MIB）。德国的EEG规定，光伏发电项目可以获得固定的上网电价补贴，补贴水平逐年递减。其次，欧洲光伏上网电价政策强调市场机制，通过光伏拍卖等方式确定电价。以2019年为例，德国光伏拍卖的平均上网电价为每千瓦时0.069欧元，而西班牙的光伏拍卖电价则低于此水平。此外，欧洲光伏上网电价政策也具有显著的地区差异，不同国家之间的电价政策和补贴水平存在较大差异。

二、政策目标与原则

1.政策目标设定

(1)政策目标设定的核心在于推动光伏产业的健康发展和能源结构的优化调整。以我国为例，政策目标设定包括以下几个方面：首先，到2025年，我国光伏发电装机容量预计将达到3.5亿千瓦，同比增长约50%。这一目标旨在进一步提升光伏发电在能源消费中的比重，预计将占总能源消费的10%以上。其次，通过政策引导，实现光伏发电成本下降30%，提升光伏产业的竞争力。例如，近年来我国光伏组件价格已从每瓦10元降至3元以下，显著降低了光伏发电成本。

(2)政策目标还包括促进光伏产业的创新和技术进步。例如，通过设立光伏产业技术创新基金，支持光伏关键技术研发和产业化应用。据统计，我国光伏产业在光伏电池、逆