相对集中行政许可权改革的理论与实践进展.pdfVIP

相对集中行政许可权改革的理论与实践进展

一研究背景

基于相对集中行政处罚权在实践中取得的成经验，2003年通过的《中华人民共和国行政

许可法》（以下简称“行政许可法”）也以基本相同的方式规定了相对集中行政许可权制

度。⑴《行政许可法》第25条规定：“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据

精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。”第

26条规定：”行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机

构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。行政许可依法由地方人民政府两个以上

部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提

出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理。”一般认为，《行政许可法》

的上述两个条文是我国实施相对集中行政许可权的最高法律依据。但是，对于如何解释这两

个条文，以及以何种方式推行相对集中行政许可权的改革，学界目前尚存在一定争议。

在本届政府提出简政放权的施政理念，并开始大力推进行政审批制度改革后，新一轮的相对

集中行政许可权改革开始推行。2015年3月，经国务院批准，中央编办、国务院法制办联

合发布《关于印发相〈对集中行政许可权试点工作方案〉的通知》，确定了天津、河北、山

西、江苏、浙江、广东、四川、贵州八个省市开展相对集中行政许可权改革试点工作。

2（2015年12月，中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要2（015—2020年）》，

纲要中明确提出“加快推进相对集中行政许可权工作，支持地方开展相对集中行政许可权改

革试点。”相对集中行政许可权的改革自此进入快车道，解决次第出现的理论与实践问题变

得越来越紧迫和必要。

二相对集中行政许可权制度的历史沿革

一（）雏形期：20世纪80、90年代〜2000年

13

按照研究者的总结，以提高行政效率为目的的集中审批在我国最早出现于20世纪的八九

十年代。早在1983年，《昆明市地下水资源保护管理暂行办法》就规定了“凡本市辖区内

各单位开采地下水资源，由市规划建管理局（以下简称规‘划局）和市水利部门统一规

划，集中审批，分别进行管理（水资源管理部门成立后由该部门统一管理）。”“1992年，

昆明市政府发布的《昆明市外商投资审批办法》规定，由昆明市人民政府决定立“昆明市

人民政府外商投资审批管理办公室”，负责“集中办理和联合审批立外商投资企业的有关

手续”。⑸1995年，深圳市首次把与外商投资项目审批有关的18个政府部门集中起来，成

立了专业性的联合审批服务中心，这一中心是国内专业性行政服务中心的雏形。1999年，

浙江金华市46个具有行政审批权的部门将审批办证窗U全部集中到政府办事大厅，建成了

全国首家综合行政审批办证中心。⑶

可以看出，在推动对外贸易发展、大力吸引投资的背景下，我国计划经济时代残留的行政高

度控制市场的经济体制已经不敷使用。为了提高行政审批效率，加速经济发展和城市建，

我国部分地方开始尝试开展集中审批、联合办理的制度改革，相对集中行政许可权制度的雏

形应运而生。闿在这一阶段，相对集中行政许可权这一概念尚未被明确提出，相应制度也仅

仅是基于实践需要而临时制定，尚不完备。

二（）发展期：2001〜2014年

相对集中行政许可权改革的进一步推行，与行政审批制度改革和行政执法体制改革有着密切

联系。2001年《国务院批转关于行政审批制度改革工作实施意见的通知》提出“要合理划

分和调整部门之间的行政审批职能，简化程序，减少环节，加强并改善管理，提高效率，强

化服务。”⑺同年，国务院行政审批制度改革工作领导小组发布的《关于贯彻行政审批制度

改革的五项原则需要把握的几个问题》中提出了“本级政府应当创造条件，打破部门界限，

将分散在政府各职能部门审批事项相对集中；同级人民政府两个以上部门行政审批职能

交叉或者重复，应当由职能最直接部门审批，该部门