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非营利性民办园的困境与出路

——基于新修订的《民办教育促进法实施条例》视角

引言

2016年11月7日新修订的《民办教育促进法》规定民办学校可以自主选择成为非营利性或者营利性民办学校,这标志着民办教育正式进入营利性与非营利性分类管理的时代。2018年印发的《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》(以下简称《若干意见》)强调,截至2019年6月底,各省(自治区、直辖市)要制定民办园分类管理实施办法,对现有的非营利性民办园或者营利性民办园的分类登记。《若干意见》的规定表明未来民办园的办园体制将按照营利性民办园和非营利性民办园的走向,至此,我国民办园的发展掀开了新的篇章。

2021年修订后的《民办教育促进法实施条例》(以下简称《实施条例》),规定民办学前教育机构在招收学生、土地政策、教师配备、教职工待遇、教师权利等方面,与公办园享有同等待遇;同时增加了一系列针对非营利性民办学校的详细规定,包括非营利性民办学校的设立、组织、财务管理、管理监督、奖励等方面的要求。相较于之前不断修订的《民办教育促进法》,涉及非营利性民办学校的相关规定在此次《实施条例》中的比重大幅增加。

由此可见,中共中央国务院、教育部强烈关注并大力支持非营利性民办园的发展。自此,非营利性民办园开始登上学前教育的舞台,成为社会大众讨论的热点和关注的焦点。基于这一发展现状,我们需要探讨非营利性民办园从何而来?非营利性民办园的本质是什么?从国务院必威体育精装版修订的《实施条例》中我们可以窥探出非营利性幼儿园发展存在哪些问题?针对这些问题,结合我国国情,我们又该如何提出有效性的对策和建议?

一、非营利性民办园的意蕴阐释

一项创新制度的实施,只有于法有据才能获得社会认可,政策的目标和价值才可能更好地实现。大家对非营利性民办园的集中讨论是从颁布《民办教育促进法》和《若干意见》后开始出现的,民众对此存在较多争议,这些声音的背后反映出非营利性民办园还存在很多现实的问题。因此,只有明晰非营利性民办园的内涵,认清非营利性民办园对我国学前教育发展的显著优势,才能为后续深入推进民办学前教育改革打下基础。

(一)非营利性民办园的内涵分析

在我国,2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出:“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理。”这代表着政策层面开始讨论“非营利性”,但是对“非营利性”的概念并没有进行详细解释说明。2016年《民办教育促进法》第十九条指出,非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益,学校的办学结余全部用于办学,明确了非营利性民办学校具有“个人不得参与分红”及“剩余利润用于组织内部”的两种特质。随后《营利性民办学校监督管理实施细则》《中华人民共和国民法总则》《若干意见》等相关文件颁布,进一步对非营利性民办学校、非营利性组织等做出相关规定。

由中西方对非营利性组织的政策规定可以发现,非营利性民办学校具有公益性、非营利性、组织性等特点。非营利性民办园与非营利性组织、非营利性民办学校同根同源,自然也包含着这些特征。2021年颁布的《“十四五”学前教育发展提升行动计划》中也进一步强调:“严禁非营利性民办幼儿园举办者通过任何方式取得办学收益、分配或转移办学结余。”综上所述,非营利性民办园是不以获取利润为办园目的,成员无法进行分红,剩余经济收入用于办园,具有非营利性属性的幼儿园。

(二)非营利性民办园的价值定位

学前教育通常被认为是准公共产品,其自身的属性决定了学前教育是民办组织和公办组织共生的领域,不仅仅依赖于单纯的市场供给,抑或者是纯粹的政府供给,二者都会存在一定的局限性,无法到达最优效果。因此,作为准公共产品的学前教育也需要非营利性组织的帮助。非营利性组织可以弥补政府失灵和市场失灵,满足少部分人的特殊需要,避免机会主义的风险。

在学前教育领域,目前我国大部分幼儿家长的需求集中于孩子能上幼儿园,并且能上品质高、收费低的幼儿园。但是依然存在一些高收入群体的家长,他们的需求与政府提供的统一的学前教育服务并不相符,更期待幼儿园能提供更多的异质化服务,如别具一格的办园风格和前沿的办学理念。非营利性民办园由于受到“禁止利润分配”的限制,要求其资金都用于办园,因此避免受到机会主义的影响,从而满足少部分家长的异质化需求。在学前教育领域,消费者是幼儿,购买者是消费者的监护人,享受学前教育服务的消费者(幼儿)自身不具备理性判断的能力,无法评价服务质量的好坏,所以,营利性幼儿园可能会存在过分追求利润和资本,而忽视了学前教育质量问题,进而可能会有机会主义的风险。因此,在非营利性幼儿园,由于不受利益支配,幼儿就更有可能享受优质的学前教育服务,满足“上好园”的需要。

学者萨拉蒙(Salamon)不同于以往学者对非营利性组织的界定,而是将政府视为对非营利性部门固有缺陷的派生性