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华东政法大学学报2018年第４期

从法律委员会到宪法和法律委员会：

体制与功能的转型

韩大元*

目次

一、法律委员会的历史沿革

二、宪法和法律委员会的设立背景与意义

三、宪法和法律委员会的运行机制与功能

摘要全国人大法律委员会，其前身为1954年宪法设立的法案委员会，主要负责法律草案的

统一审议。2018年通过的宪法第44条修正案将该委员会更名为宪法和法律委员会，使其在功能上转

变为具有合宪性审查与法律草案审议功能的综合性机关。为了有效衔接相关职权与功能，切实推进宪

法监督与实施，更名后的宪法和法律委员会应通过一定的机制，尽快合理分工法律审议与合宪性审查

职能，严格区分合宪性审查与合法性审查之间的界限，抓紧建立健全配套的合宪性审查程序与机制。

关键词法律委员会宪法和法律委员会宪法监督合宪性审查

2018年修宪的亮点之一是在宪法监督与实施上采取了重要举措，如将宪法宣誓写入宪法，将“健

全社会主义法制”修改为“健全社会主义法治”，特别是设立了宪法和法律委员会。宪法第44条修正

案将《宪法》第70条第1款中规定的全国人大“法律委员会”改为全国人大“宪法和法律委员会”。

这是专门委员会名称上第一次出现“宪法”一词，虽然离学界一直推动的独立“宪法委员会”的期待

有一定距离，但它不仅仅是专门委员会名称的调整，更是落实十九大提出的“推进合宪性审查工作”

的具体措施，为探索宪法监督机关专门化提供了必要的规范依据与程序建构。

从1954年《宪法》第30条规定的法案委员会到1982年《宪法》第70条规定的法律委员会，再

*韩大元，中国人民大学法学院教授。本文系国家社会科学基金重大项目“中国宪法学文献整理与研究”（项目批准号

17ZDA125）的阶段性研究成果之一。

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韩大元从法律委员会到宪法和法律委员会：体制与功能的转型

到2018年第五次宪法修改后的宪法和法律委员会，其专门委员会功能的演变反映了我们对合宪性审

查理论与实践的探索过程。

一、法律委员会的历史沿革

在全国人大设立专门委员会的体制始于1954年宪法，1954年《宪法草案（初稿）》第30条曾规定：

“全国人民代表大会设立民族委员会、法案委员会、预算委员会、代表资格审查委员会和其他需要设立

的委员会”。第31条规定，全国人民代表大会所设立的各种委员会进行调查和审查工作的时候，一切

国家机关、人民团体和公民都有义务向这些委员会提供必要的材料。

对于法案委员会的功能问题，具体参与制宪工作的田家英曾认为，这条所规定的委员会都是全国

人民代表大会的常设委员会，法案委员会的工作有两个方面：一是全国人民代表大会常委会和常委会

本身的立法工作，其主要工作任务来自全国人民代表大会常委会所提出的法案与国务院的建议案（第

48条第2项）；二是审查提案和法律，对其进行研究，作为全国人民代表大会和常委会在制定法律、修

改法律及制定具有法律性质的规定的基础。〔1〕

对委员会的领导体制问题，宪法草案规定，各委员会受常务委员会或者受议长领导。〔2〕

刘少奇在关于《中华人民共和国宪法（草案）》的报告中指出，专门委员会都是经常性行使权力的

组织，其任务是协助全国人民代表大会工作。根据工作情况，法案委员会在全国人民代表大会闭会期

间还要协助全国人民代表大会常务委员会工作。

1954年《宪法》第34条规定，全国人民代表大会设立民族委员会、法案委员会、预算委员会、代表

资格审查委员会和其他需要设立的委员会。民族委员会和法案委员会，在全国人民代表大会闭会期

间，受全国人民代表大会常务委员会的领导。

1954年颁布的《全国人大组织法》将宪法有关专门委员会的规定进一步具体化，规定中华人民

共和国主席、副主席，全国人民代表大会常务委员会委员长、副委员长和委员，民族委员会和法案委员

会，国务院，都可以向常务委员会提出议案（第21条）。当时规定的法案委员会的主要工作如下。

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